公告啟事
黃河流域生態保護和高質量發展是事關中華民族偉大復興的千秋大計。2020年8月31日中共中央政治局審議通過了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），明確提出了黃河流域生態保護和高質量發展的目標任務和分工負責措施，要求流域內各地落實責任、細化方案、抓好落實。如何貫徹落實好習近平總書記“十六字”治水思路，有效推進流域內九省區、上中下游生態保護治理，發揮市場配置資源的決定性作用和發揮好政府的作用，共同抓好大保護、協調推進大治理，推動黃河流域高質量發展，是擺在我們面前最為迫切和艱巨的任務。
1 傳統治理方法和措施已經無法適應黃河流域生態保護和高質量發展的要求
黃河治理需要更為先進的理念、技術和方法。黃河既是全世界泥沙含量最高、水害嚴重的河流，又是一直“體弱多病”、生態本底差、水土流失嚴重的河流，還是水資源十分短缺、資源環境承載能力弱的河流，流域內各省區發展不平衡不充分問題尤為突出。新中國成立后，黨和國家對治理開發黃河極為重視，領導沿黃軍民和黃河建設者開展了大規模的黃河治理保護工作，取得了舉世矚目的成就。但是從全流域治理結果上看，黃河仍然體弱多病、水患頻繁，流域仍然十分缺水、生態脆弱、高質量發展不充分和民生發展不足等。從黃河治理的經驗教訓看，解決黃河問題，尤其是解決黃河流域存在的問題，既不能采取歷史上只考慮治理水旱災害和促進發展的治理思路和方法，也不能采取突出強調水資源利用促進經濟發展而忽視生態保護需求的治理思路和方法。
黃河治理特別是黃河流域生態保護需要充分發揮“兩手發力”作用。分析黃河流域存在突出困難和問題的原因，既有先天不足的客觀制約，也有后天失養的人為因素。長期治黃中形成了傳統的治理開發模式，取得的成效又在思維和客觀上不同程度地固化這種模式，發展超越保護、規模大于質量、建設重于管理、獨斗超越協作、被動應對多于主動作為等等，這些治理開發模式，存在著一些先天的弊端和局限，對于解決表象問題，有一定的作用，但是卻無法解決流域內各地區經濟發展水平普遍不高、缺乏較強競爭力的新興產業集群、倚能倚重和低質低效問題，無法解決越來越突出的生態環境問題、滿足人民日益增長的美好生活需要的問題等等。要實現大治理、大保護和建設人民群眾滿意的幸福河的目標，必須打破傳統思維和觀念，創新探索治理體制機制，采取非傳統非常規的手段和措施，充分發揮市場配置資源的決定性作用和發揮好政府的作用，實現有為政府和有效市場的更好結合。
2 構建治理平臺推動黃河流域生態保護和高質量發展是必要的選擇
要打破傳統思維和觀念，從根子上采取非傳統非常規的手段和措施來解決黃河流域中存在的問題，利用治理平臺推動黃河流域生態保護和高質量發展是目前亟需的選擇。目前來看，黃河流域治理保護還沒有切實可靠的抓手，面對世界上最為復雜難治的河流，需要的不僅是更為先進的治理理念和科學技術，還需要既能解決復雜治河難題又要符合社會主義市場經濟體制更為適用的治理機制、推進平臺。通過構建新的治理機制和平臺，吸引龐大的社會資本、利用先進治理經驗、集中優勢資源解決黃河流域的突出問題，推動“共同抓好大保護，協同推進大治理”和重大項目落地見效。
構建平臺推動黃河流域生態保護是中央決策部署的要求。《規劃綱要》在深刻分析黃河流域存在問題的基礎上，從治本的角度出發，提出了一系列推進黃河流域生態保護和高質量發展的辦法，其中一個十分重要的措施就是要構建不同的推進平臺。《規劃綱要》要求搭建產供需有效對接、產業上中下游協同配合、產業鏈創新鏈供應鏈緊密銜接的戰略性新興產業合作平臺，統籌布局建設一批國家重點實驗室、產業創新中心、工程研究中心等科技創新平臺，分類建設特色產業園區、農民工返鄉創業園、農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施等產業平臺，建設跨學科、交叉型、多元化創新研究平臺，還要求研究設立黃河流域生態保護和高質量發展基金，支持社會資本建立黃河流域科技成果轉化引導基金，探索依法依規設立綠色發展銀行。這些措施和辦法，正是在“兩手發力”要求指導下，打破傳統思維和觀念，創新探索黃河治理體制機制的措施和方法。
3 系統考慮黃河流域生態保護和高質量發展推動平臺的構建
深入學習習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，貫徹落實黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要提出的要求，針對黃河流域治理保護中存在的突出問題，充分考慮黃河流域的現狀，運用系統思維，把“兩手發力”融入黃河流域生態保護的各個方面和各個領域，根據推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組的部署要求，構建起以黃河流域治理保護集團公司為推動實體、以黃河流域生態保護和高質量發展基金和黃河綠色發展銀行為重要推動力量、以流域內科研機構為主聯合匯集國內權威研究力量為決策科研支撐，推動黃河流域生態保護和高質量發展不斷取得明顯進展和成效。
3.1組建黃河流域生態保護集團公司
由黃河流域內外具有較強實力的企業組建平臺公司較為可行。目前黃河沿線雖然沒有類似長江沿線上三峽集團一樣具有很強經濟實力的中央企業，但流域內也有一批具有豐富治河經驗、技術力量強、經濟實力較強的國有企業，甚至可以在全國范圍內確定一個或數個企業共同成立黃河流域生態保護集團公司，實施黃河流域樞紐運行管理、重大水利工程建設和運營、重大生態修復工程實施、壩庫區生態環保管理和環境綜合治理、流域水資源科學調度與綜合利用等項目，引導和推動黃河流域生態保護和高質量發展。
黃河流域生態保護集團公司要在黃河流域治理保護中發揮主力軍作用，創新政府和社會資本合作模式，探索黃河流域治理保護政府主導、企業牽頭、社會資本參與、市場化運作的“兩手發力”新模式、新機制，實現生態效益、社會效益和經濟效益的有機統一。建議黃河流域生態保護集團公司初始注冊資本規模在100億元以上，可由中央財政和流域內9省（自治區）地方財政共同出資，中央和地方財政采取資本金注入方式，充分發揮政府投資的引導作用和放大效應；或由國內實力雄厚的央企聯合出資籌建，甚至可以進行混合所有改革組建集團公司。集團公司通過戰略投資、新設公司、并購重組以及混合所有制等形式，與沿黃各地區采取多種合作方式開展治理保護。作為項目法人，也要與國開行、農發行等政策性銀行和商業銀行建立戰略合作關系，進行深度合作。還應積極探索發行公司債、融資租賃、資產證券化等融資創新，為黃河流域生態保護籌措更多資金。
3.2啟動設立黃河流域生態保護和高質量發展基金
由于黃河流域內大多數省（自治區）經濟欠發達，無力拿出更多治理資金，設立黃河流域生態保護和高質量發展基金是保障黃河流域大治理、大保護的關鍵措施。《規劃綱要》已經明確提出了設立黃河流域生態保護和高質量發展基金的要求，目前應盡快啟動相關工作。建議在國家有關部門主導下，由金融機構、以及黃河流域甚至流域外具有較強實力和河湖治理經驗的企業共同發起設立黃河流域生態保護和高質量發展基金，定位為國家級產業投資基金，作為籌資平臺，帶動社會資本共同參與黃河流域治理保護。
考慮到黃河流域治理保護的任務更加繁重，初步考慮黃河流域生態保護和高質量發展基金擬按1000億元的規模進行募集，可分期進行募集。首期可先募集資金200億元，重點投向黃河流域上游水源涵養、中游水土保持和下游濕地和河口灘區治理、水污染治理、水生態修復、水資源保護、綠色環保及能源革命創新技術等領域，全力支持黃河流域高質量發展。同時，要謀劃成立黃河流域生態保護和高質量發展基金管理有限公司。按照市場化運作、專業化管理、戰略性投資、吸引社會資本參與的原則，積極吸引社會資本參與黃河流域治理保護，解決治理保護中的資金瓶頸制約問題，服務于黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施，落實習近平總書記提出的共同抓好大保護、協同推進大治理的要求。
3.3設立黃河綠色發展銀行
黃河流域生態保護和高質量發展的資金需求是巨大的，除直接融資外，仍然需要大量的低成本間接融資，以適應流域生態保護和高質量發展的要求，設立黃河綠色發展銀行是必要和正確的選擇，可以為流域水利基礎設施建設、生態環境保護和產業集群建設升級服務。
黃河綠色發展銀行應定位于黃河流域生態保護和高質量發展的政策性金融機構，不同于一般商業性金融機構，具有政策性和金融性雙重特征，以政策性支持為主。黃河綠色發展銀行以落實黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要提出的目標任務為已任，具有開發型功能的國有金融機構，隸屬國務院領導，全面服務于黃河流域及各省（自治區）的生態保護和高質量發展。
黃河綠色發展銀行應由政府發起、組織，以國家信用為基礎，執行黃河流域生態保護和高質量發展的相關政策，在特定領域從事資金融通，著重服務黃河流域水利基礎設施建設、生態環境建設與保護、促進產業轉型和產業集群發展等全方位金融需求，可開展股權投資和債權投資，又可向符合政策性貸款條件的對象發放貸款，促進黃河流域各省區發展。在股權結構和機構設置方面，可參考國開行和農發行等政策性銀行的股權結構，采用財政部控股、其他政策性銀行及大型央企參股的模式。以總部為核心，成立黃河流域城市群主要分支機構，形成一主多輔的機構格局。黃河綠色發展銀行還應不斷創新綠色金融服務模式，充分發揮國家信用和政策性銀行的優勢，更好地服務于黃河流域生態保護和高質量發展。
3.4構建以黃河流域內為主全國支持的大保護大治理科研支撐平臺
《規劃綱要》明確要求提升黃河流域生態保護和高質量發展的科技創新支撐能力。黃河流域生態保護和高質量發展是一個嶄新的命題，也是一個系統工程，需要對大量重大而復雜的問題進行深入研究、科學論證。建議以黃河水利委員會牽頭，整合流域內科研機構、吸納流域外權威研究力量，打造以黃河流域內為主全國支持的黃河流域生態保護和高質量發展科學決策咨詢、科研支撐平臺。
以黃河水利科學研究院、黃河勘測規劃設計研究院有限公司以及流域內各省區的水利科學研究、勘測規劃設計院（所、公司）、高校為主，聯合中國水科院、水利部發展研究中心、水利部水利水電規劃設計總院、中國科學院及其黃河流域各省區分院和共建水利專業研究單位、國內其他權威水利科學研究機構、高校等，共同發起成立黃河流域生態保護和高質量發展研究院，調動和整合流域內外資源，匯集各方優勢力量，組建多梯級研究團隊，搭建開放合作平臺，集中力量、加強黃河流域生態保護和高質量發展基礎科學研究和重大問題研究，做好頂層設計和規劃編制，加快推進重大水利工程建設和前期工作，推動黃河流域生態保護和高質量發展相關工作盡快落實。
國家要加大黃河流域科研財政投入力度，在黃河流域加快布局若干重大科技基礎設施，充分利用好黃河流域生態保護和高質量發展基金和黃河流域生態保護和高質量發展專項獎補資金，支持基礎科學研究和重大問題研究、科技創新支撐能力建設，重點在黃河流域生態保護、黃河長治久安、水資源節約集約利用、黃河流域高質量發展、保護傳承弘揚黃河文化等方面開展研究。同時也要加強與各方面研究力量的溝通交流，創新研究機制和方式方法，資源互補、優勢協同、數據共享，集中力量深入開展研究論證和技術攻關，加大科技、工程類專業人才培養和引進力度。
來源：水利部發展研究中心
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