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京津冀地區(qū)南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用思路探索

時間：2022-09-29 來源：中國水利雜志

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    南水北調(diào)工程是黨中央決策建設(shè)的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，正成為優(yōu)化水資源配置、保障群眾飲水安全、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境、暢通南北經(jīng)濟循環(huán)的生命線。2021年5月，習(xí)近平總書記在推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)，繼續(xù)科學(xué)推進實施調(diào)水工程，要在全面加強節(jié)水、強化水資源剛性約束的前提下，統(tǒng)籌加強需求和供給管理。京津冀是我國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強、吸納人口最多的地區(qū)之一，同時也是我國缺水最嚴(yán)重的地區(qū)之一。京津冀三地同處海河流域，均屬于南水北調(diào)中線一期工程受水區(qū)，也是規(guī)劃的南水北調(diào)東線二期工程供水范圍。南水北調(diào)水資源調(diào)度管理堅持統(tǒng)一和分段相結(jié)合，以南水北調(diào)東、中線工程為紐帶，探索建立京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用機制，有利于外調(diào)水的高效利用，有助于統(tǒng)籌解決京津冀地區(qū)水問題，對促進京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

　　一、京津冀南水北調(diào)工程調(diào)度運行中存在的主要問題

　　目前，南水北調(diào)工程已取得顯著的綜合效益，積累了寶貴經(jīng)驗。同時也應(yīng)注意到，京津冀南水北調(diào)工程在建設(shè)運維、水量分配、水權(quán)水市場、能力建設(shè)和基礎(chǔ)保障等方面仍存在一些問題。一是部分工程尚未完成竣工驗收，仍處于建設(shè)期運行狀態(tài)。建設(shè)期遺留的問題給工程運行管理帶來不便，且存在原工程設(shè)計不能完全滿足工程運行管理、安全管理和維修管理工作需要等問題。二是水量分配不足。南水北調(diào)中線水在規(guī)劃設(shè)計階段主要作為補充水源，但目前已成為北京、天津等地的主力水源，現(xiàn)分配水量已不能滿足受水區(qū)用水需求。三是未建立相機補水機制。南水北調(diào)中線水主要保障居民生活用水，基于京津冀三地“有河皆干、有水皆污”的實際，可以考慮利用中線總干渠將沿線棄水輸送至京津冀地區(qū)，進行生態(tài)補水，但目前缺乏有效的水量分配、補償、調(diào)度等機制。四是南水北調(diào)工程沿線許多水庫與中線干渠存在連通條件，但不同水源缺乏互連互通、統(tǒng)籌調(diào)配，也缺乏政策支持。五是市場在水資源配置中的作用未得到充分發(fā)揮。目前河北省的南水北調(diào)水量利用還沒有達到設(shè)計分配水量，且缺乏有效的水權(quán)交易模式。六是管理單位能力不足。有的單位工程運行管理人員經(jīng)驗不足，在上下游的調(diào)度銜接等方面缺乏有效運行機制。

　　二、京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用的必要性

　　1.增強水資源保障能力、推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的需要

　　相比較而言，北京、天津兩地用水方式在全國處于領(lǐng)先水平，河北省受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平等因素影響，人均綜合用水量約為京津兩地的1.5倍。隨著全球氣候變化影響加劇以及現(xiàn)代化進程的推進，京津冀地區(qū)用水需求總體呈增長態(tài)勢，水資源約束更加趨緊。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出與實施，以及保障好北京城市副中心以及雄安新區(qū)的用水，對三地水資源保障能力提出了更高要求。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，實現(xiàn)京津冀經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源承載能力相協(xié)調(diào)，是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的必然要求。嚴(yán)峻的水資源供需形勢要求三地強化水資源剛性約束作用，統(tǒng)籌利用好付出了高額調(diào)水成本的南水北調(diào)水資源，以更少的水資源消耗實現(xiàn)更高的社會產(chǎn)值和價值，增強區(qū)域水資源保障能力。

　　2.促進區(qū)域水問題得到緩解、推進生態(tài)文明建設(shè)的需要

　　京津冀三地同處海河流域，上下游之間相互依存、利益與共。實現(xiàn)京津冀經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵在水。京津冀積極落實海河流域水污染防治的各項任務(wù)，聯(lián)合推動地下水壓采工作，但目前三地水資源“緊平衡”狀態(tài)仍未得到根本改變，部分地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，平原區(qū)主要濕地面積萎縮，部分河段長期斷流或水質(zhì)較差，區(qū)域水安全問題仍十分突出。在把生態(tài)文明建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略層面的背景下，應(yīng)突出目標(biāo)和問題導(dǎo)向，探索建立京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用長效機制，推進京津冀水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)，破解水安全問題，對實現(xiàn)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展更具深遠(yuǎn)意義。

　　3.有效利用南水北調(diào)水，實現(xiàn)工程效益最大化的需要

　　南水北調(diào)中線一期工程規(guī)劃調(diào)水規(guī)模95億立方米。受制于本地水資源短缺的形勢，北京、天津每年利用南水北調(diào)水量已超出規(guī)劃分配的水量，在南水北調(diào)水的利用方面需求十分迫切。河北省受水費壓力大、配套工程未完全建成等因素影響，利用南水北調(diào)水量低于規(guī)劃分配水量。建立京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用機制，探索科學(xué)分配各地剩余南水北調(diào)調(diào)水指標(biāo)辦法，提升水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約安全利用能力，能夠最大限度發(fā)揮工程效益。

　　三、京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用運作機制探索

　　立足京津冀水情、工程特點和建設(shè)運營實際，打破“條塊分割、點線分離、各自為政”的體制障礙，圍繞水網(wǎng)體系建設(shè)、水量分配、常規(guī)與應(yīng)急調(diào)度、水權(quán)水市場等重點任務(wù)，實行本地水與外調(diào)水、地表水與地下水、清水與再生水等多水源聯(lián)合調(diào)度，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水優(yōu)化配置，兼顧各方利益，加快構(gòu)建京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用運作機制，既要保證調(diào)水資源的高效利用，又應(yīng)有助于扭轉(zhuǎn)北方地區(qū)生態(tài)惡化的趨勢，實現(xiàn)調(diào)水工程功能升級，促進京津冀經(jīng)濟社會協(xié)同可持續(xù)健康發(fā)展。

　　1.聯(lián)席會議機制

　　建議由京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，水利部、相關(guān)流域機構(gòu)、北京市水務(wù)局、天津市水務(wù)局、河北省水利廳和南水北調(diào)工程管理單位等參加，探索建立京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用聯(lián)席會議機制（簡稱聯(lián)席會議機制），主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)京津冀區(qū)域南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用和周邊地區(qū)水資源保護工作，定期召開聯(lián)席會議，構(gòu)建重大問題對話、協(xié)商與合作平臺，并積極吸納社會公眾廣泛參與，重點協(xié)調(diào)新形勢下區(qū)域南水北調(diào)水資源指標(biāo)分配、水量調(diào)度計劃、工程調(diào)度和水質(zhì)安全保障等問題，統(tǒng)籌指導(dǎo)南水北調(diào)水資源調(diào)度。

　　2.建立統(tǒng)一、高效的聯(lián)合調(diào)度機制

　　強化流域統(tǒng)一調(diào)度，發(fā)揮聯(lián)席會議機制作用，在編制南水北調(diào)年度調(diào)水計劃時，京津冀三地水行政主管部門充分溝通協(xié)商，立足于各地實際用水量，結(jié)合規(guī)劃分配的各省（直轄市）調(diào)水指標(biāo)，統(tǒng)籌向國務(wù)院水行政主管部門提出用水需求，建立和完善京津冀南水北調(diào)水資源聯(lián)合調(diào)度機制，促進水資源優(yōu)化配置。加強分水計量基礎(chǔ)工作，建立水量調(diào)度信息和水質(zhì)信息共享機制，遇水量、水質(zhì)等突發(fā)情況及時、共同應(yīng)對。三地可根據(jù)實時水情、雨情、旱情、墑情、干線及配套工程水庫蓄水量以及受水區(qū)用水情況，定期召開水量調(diào)度例會或隨時召開調(diào)度協(xié)商會議，研究水量調(diào)度中存在的問題并部署下一階段工作。通過聯(lián)席會議機制對已下達的年、月、日水量調(diào)度方案進行調(diào)整，可通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓重新分配各自調(diào)水指標(biāo)，促進水資源優(yōu)化配置，調(diào)度計劃調(diào)整應(yīng)報國務(wù)院水行政主管部門備案后具體執(zhí)行。

　　3.完善應(yīng)急調(diào)度機制

　　考慮降低突發(fā)事件影響，需建立高效響應(yīng)機制支持應(yīng)急調(diào)度方案。調(diào)水過程中出現(xiàn)水污染或水生態(tài)破壞、中線水源受自然災(zāi)害等影響、工程出現(xiàn)險情或發(fā)生嚴(yán)重工程安全事故等突發(fā)問題時，需要根據(jù)不同情況采取不同應(yīng)急處置措施。為提高三地應(yīng)急響應(yīng)速度，必要時可根據(jù)受水區(qū)供用水形勢優(yōu)化調(diào)整折減比例，適時采用具備條件的沿線引蓄水工程臨時向中線總干渠供水或利用事故渠段以下渠道內(nèi)的蓄水，滿足受水區(qū)重點用戶、缺水嚴(yán)重地區(qū)的基本用水需求。

　　4.探索水權(quán)協(xié)商轉(zhuǎn)讓機制

　　結(jié)合京津冀三地實際用水需求，基于聯(lián)席會議機制，探索建立科學(xué)合理的南水北調(diào)水權(quán)協(xié)商機制。一方面，要促進各方用水的積極性，提高水資源綜合利用效率；另一方面，要確保水權(quán)分配公平合理，保障京津冀區(qū)域供水安全。加快推動省級行政區(qū)域間、行業(yè)間水權(quán)協(xié)商轉(zhuǎn)讓，加快促進行政區(qū)域間長江水以及其他外調(diào)水的水權(quán)協(xié)商轉(zhuǎn)讓條件、程序、價格測算辦法制定和監(jiān)管，加快推動建立區(qū)域綜合水價等，盤活京津冀存量水量和新增水量，杜絕以犧牲生態(tài)環(huán)境用水或減少回補地下水水量換取利益，推動實現(xiàn)南水北調(diào)中線一期工程水資源的二次高效配置。

　　四、對策建議

　　1.深化水資源管理體制機制改革

　　針對京津冀南水北調(diào)工程運行管理現(xiàn)狀和存在的問題，順應(yīng)京津冀地區(qū)的水資源自然規(guī)律和社會屬性，完善現(xiàn)狀流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制協(xié)同機制，開展水資源頂層設(shè)計和協(xié)調(diào)管理，探索建立流域多部門、多層次的會商機制以及跨地區(qū)、跨部門的南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用和水質(zhì)保護協(xié)作機制。打破行政區(qū)劃邊界，創(chuàng)新南水北調(diào)水資源管理體制和機制，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展框架下的區(qū)域水資源新格局，充分發(fā)揮水資源約束引導(dǎo)和服務(wù)保障功能。

　　2.加快實現(xiàn)京津冀南水北調(diào)工程互聯(lián)互通

　　京津冀區(qū)域南水北調(diào)工程互聯(lián)互通，是實現(xiàn)南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用的基礎(chǔ)。一方面，南水北調(diào)東線、中線干線工程已將三地連成一個有機整體，為三地南水北調(diào)水資源指標(biāo)的統(tǒng)一分配提供了良好基礎(chǔ)；另一方面，三地行政區(qū)劃關(guān)系緊密，南水北調(diào)配套工程具備連通條件，通過適當(dāng)?shù)墓こ檀胧┛蓪崿F(xiàn)互聯(lián)互通，實現(xiàn)三地南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用，提高區(qū)域供水保障能力。如為保障北京大興國際機場及南部地區(qū)用水需求，北京市與河北省于2016年協(xié)商決定建設(shè)大興支線，北京南水北調(diào)配套南干渠工程與河北南水北調(diào)配套廊涿干渠工程連通。在具備條件的區(qū)域，通過工程改造、擴能或連通，可為區(qū)域南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用提供工程條件，將三地的水系聯(lián)系起來，統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，提高水資源聯(lián)調(diào)聯(lián)配能力，加快新舊動能轉(zhuǎn)換。

　　3.構(gòu)建區(qū)域南水北調(diào)水資源調(diào)蓄和應(yīng)急保障系統(tǒng)

　　目前，京津冀三地南水北調(diào)工程沿線有不少調(diào)蓄水庫具備和南水北調(diào)工程連通的條件，并且有的已經(jīng)與南水北調(diào)工程連通。如河北省岳城水庫通過改造即能實現(xiàn)與南水北調(diào)中線干線的連通；河北省崗南、黃壁莊、王快、西大洋、安各莊水庫已經(jīng)實現(xiàn)與中線干線工程的連通；北京市密云水庫、官廳水庫，天津市于橋水庫，河北省潘大水庫等作為城市水源戰(zhàn)略保障，均參與了城市供水系統(tǒng)，與南水北調(diào)水源一起保障城市供水安全。將京津冀三地南水北調(diào)工程沿線具備連通條件的水庫統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建京津冀南水北調(diào)水資源調(diào)蓄和應(yīng)急保障系統(tǒng)，建立特枯年或連續(xù)干旱年的供水安全儲備體系，能顯著提高應(yīng)急條件下的水資源保障能力。

　　4.探索推進區(qū)域綜合水價

　　南水北調(diào)中線一期工程供水水價高于當(dāng)前受水區(qū)本地水資源供水水價，同時由于同一省份內(nèi)各調(diào)水工程難易程度各不相同，水資源初始定價也不同，造成部分外調(diào)水無法充分利用，影響引江水的有效消納。應(yīng)正確認(rèn)識水資源的自然屬性和商品屬性，推行同一區(qū)域不同水源統(tǒng)一定價，實現(xiàn)外調(diào)水和本地水水價有效銜接。以用水戶的承受能力為基礎(chǔ)，以提高用水效率為原則，探索建立合理的區(qū)域綜合水價形成機制，包括南水北調(diào)水權(quán)交易價格、調(diào)蓄水庫水源價格、應(yīng)急保障水源價格等，以點帶面，逐步將區(qū)域綜合水價調(diào)整到位，強化水費收繳保障，用價格機制促京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用，保障工程良性運行和綜合效益發(fā)揮。

　　來源：中國水利 2022（13） 作者：羅琳，劉定湘，閆琳琳