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京津冀地區(qū)南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用思路探索

時(shí)間：2022-09-29 來(lái)源：中國(guó)水利雜志

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    南水北調(diào)工程是黨中央決策建設(shè)的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，正成為優(yōu)化水資源配置、保障群眾飲水安全、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境、暢通南北經(jīng)濟(jì)循環(huán)的生命線(xiàn)。2021年5月，習(xí)近平總書(shū)記在推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)科學(xué)推進(jìn)實(shí)施調(diào)水工程，要在全面加強(qiáng)節(jié)水、強(qiáng)化水資源剛性約束的前提下，統(tǒng)籌加強(qiáng)需求和供給管理。京津冀是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸納人口最多的地區(qū)之一，同時(shí)也是我國(guó)缺水最嚴(yán)重的地區(qū)之一。京津冀三地同處海河流域，均屬于南水北調(diào)中線(xiàn)一期工程受水區(qū)，也是規(guī)劃的南水北調(diào)東線(xiàn)二期工程供水范圍。南水北調(diào)水資源調(diào)度管理堅(jiān)持統(tǒng)一和分段相結(jié)合，以南水北調(diào)東、中線(xiàn)工程為紐帶，探索建立京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用機(jī)制，有利于外調(diào)水的高效利用，有助于統(tǒng)籌解決京津冀地區(qū)水問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

　　一、京津冀南水北調(diào)工程調(diào)度運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

　　目前，南水北調(diào)工程已取得顯著的綜合效益，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也應(yīng)注意到，京津冀南水北調(diào)工程在建設(shè)運(yùn)維、水量分配、水權(quán)水市場(chǎng)、能力建設(shè)和基礎(chǔ)保障等方面仍存在一些問(wèn)題。一是部分工程尚未完成竣工驗(yàn)收，仍處于建設(shè)期運(yùn)行狀態(tài)。建設(shè)期遺留的問(wèn)題給工程運(yùn)行管理帶來(lái)不便，且存在原工程設(shè)計(jì)不能完全滿(mǎn)足工程運(yùn)行管理、安全管理和維修管理工作需要等問(wèn)題。二是水量分配不足。南水北調(diào)中線(xiàn)水在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段主要作為補(bǔ)充水源，但目前已成為北京、天津等地的主力水源，現(xiàn)分配水量已不能滿(mǎn)足受水區(qū)用水需求。三是未建立相機(jī)補(bǔ)水機(jī)制。南水北調(diào)中線(xiàn)水主要保障居民生活用水，基于京津冀三地“有河皆干、有水皆污”的實(shí)際，可以考慮利用中線(xiàn)總干渠將沿線(xiàn)棄水輸送至京津冀地區(qū)，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，但目前缺乏有效的水量分配、補(bǔ)償、調(diào)度等機(jī)制。四是南水北調(diào)工程沿線(xiàn)許多水庫(kù)與中線(xiàn)干渠存在連通條件，但不同水源缺乏互連互通、統(tǒng)籌調(diào)配，也缺乏政策支持。五是市場(chǎng)在水資源配置中的作用未得到充分發(fā)揮。目前河北省的南水北調(diào)水量利用還沒(méi)有達(dá)到設(shè)計(jì)分配水量，且缺乏有效的水權(quán)交易模式。六是管理單位能力不足。有的單位工程運(yùn)行管理人員經(jīng)驗(yàn)不足，在上下游的調(diào)度銜接等方面缺乏有效運(yùn)行機(jī)制。

　　二、京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用的必要性

　　1.增強(qiáng)水資源保障能力、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的需要

　　相比較而言，北京、天津兩地用水方式在全國(guó)處于領(lǐng)先水平，河北省受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平等因素影響，人均綜合用水量約為京津兩地的1.5倍。隨著全球氣候變化影響加劇以及現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，京津冀地區(qū)用水需求總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，水資源約束更加趨緊。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，以及保障好北京城市副中心以及雄安新區(qū)的用水，對(duì)三地水資源保障能力提出了更高要求。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水資源承載能力相協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的必然要求。嚴(yán)峻的水資源供需形勢(shì)要求三地強(qiáng)化水資源剛性約束作用，統(tǒng)籌利用好付出了高額調(diào)水成本的南水北調(diào)水資源，以更少的水資源消耗實(shí)現(xiàn)更高的社會(huì)產(chǎn)值和價(jià)值，增強(qiáng)區(qū)域水資源保障能力。

　　2.促進(jìn)區(qū)域水問(wèn)題得到緩解、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要

　　京津冀三地同處海河流域，上下游之間相互依存、利益與共。實(shí)現(xiàn)京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵在水。京津冀積極落實(shí)海河流域水污染防治的各項(xiàng)任務(wù)，聯(lián)合推動(dòng)地下水壓采工作，但目前三地水資源“緊平衡”狀態(tài)仍未得到根本改變，部分地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，平原區(qū)主要濕地面積萎縮，部分河段長(zhǎng)期斷流或水質(zhì)較差，區(qū)域水安全問(wèn)題仍十分突出。在把生態(tài)文明建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面的背景下，應(yīng)突出目標(biāo)和問(wèn)題導(dǎo)向，探索建立京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)京津冀水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，破解水安全問(wèn)題，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展更具深遠(yuǎn)意義。

　　3.有效利用南水北調(diào)水，實(shí)現(xiàn)工程效益最大化的需要

　　南水北調(diào)中線(xiàn)一期工程規(guī)劃調(diào)水規(guī)模95億立方米。受制于本地水資源短缺的形勢(shì)，北京、天津每年利用南水北調(diào)水量已超出規(guī)劃分配的水量，在南水北調(diào)水的利用方面需求十分迫切。河北省受水費(fèi)壓力大、配套工程未完全建成等因素影響，利用南水北調(diào)水量低于規(guī)劃分配水量。建立京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用機(jī)制，探索科學(xué)分配各地剩余南水北調(diào)調(diào)水指標(biāo)辦法，提升水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約安全利用能力，能夠最大限度發(fā)揮工程效益。

　　三、京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用運(yùn)作機(jī)制探索

　　立足京津冀水情、工程特點(diǎn)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)實(shí)際，打破“條塊分割、點(diǎn)線(xiàn)分離、各自為政”的體制障礙，圍繞水網(wǎng)體系建設(shè)、水量分配、常規(guī)與應(yīng)急調(diào)度、水權(quán)水市場(chǎng)等重點(diǎn)任務(wù)，實(shí)行本地水與外調(diào)水、地表水與地下水、清水與再生水等多水源聯(lián)合調(diào)度，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水優(yōu)化配置，兼顧各方利益，加快構(gòu)建京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用運(yùn)作機(jī)制，既要保證調(diào)水資源的高效利用，又應(yīng)有助于扭轉(zhuǎn)北方地區(qū)生態(tài)惡化的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)調(diào)水工程功能升級(jí)，促進(jìn)京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同可持續(xù)健康發(fā)展。

　　1.聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

　　建議由京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，水利部、相關(guān)流域機(jī)構(gòu)、北京市水務(wù)局、天津市水務(wù)局、河北省水利廳和南水北調(diào)工程管理單位等參加，探索建立京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用聯(lián)席會(huì)議機(jī)制（簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制），主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)京津冀區(qū)域南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用和周邊地區(qū)水資源保護(hù)工作，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，構(gòu)建重大問(wèn)題對(duì)話(huà)、協(xié)商與合作平臺(tái)，并積極吸納社會(huì)公眾廣泛參與，重點(diǎn)協(xié)調(diào)新形勢(shì)下區(qū)域南水北調(diào)水資源指標(biāo)分配、水量調(diào)度計(jì)劃、工程調(diào)度和水質(zhì)安全保障等問(wèn)題，統(tǒng)籌指導(dǎo)南水北調(diào)水資源調(diào)度。

　　2.建立統(tǒng)一、高效的聯(lián)合調(diào)度機(jī)制

　　強(qiáng)化流域統(tǒng)一調(diào)度，發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議機(jī)制作用，在編制南水北調(diào)年度調(diào)水計(jì)劃時(shí)，京津冀三地水行政主管部門(mén)充分溝通協(xié)商，立足于各地實(shí)際用水量，結(jié)合規(guī)劃分配的各省（直轄市）調(diào)水指標(biāo)，統(tǒng)籌向國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)提出用水需求，建立和完善京津冀南水北調(diào)水資源聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。加強(qiáng)分水計(jì)量基礎(chǔ)工作，建立水量調(diào)度信息和水質(zhì)信息共享機(jī)制，遇水量、水質(zhì)等突發(fā)情況及時(shí)、共同應(yīng)對(duì)。三地可根據(jù)實(shí)時(shí)水情、雨情、旱情、墑情、干線(xiàn)及配套工程水庫(kù)蓄水量以及受水區(qū)用水情況，定期召開(kāi)水量調(diào)度例會(huì)或隨時(shí)召開(kāi)調(diào)度協(xié)商會(huì)議，研究水量調(diào)度中存在的問(wèn)題并部署下一階段工作。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制對(duì)已下達(dá)的年、月、日水量調(diào)度方案進(jìn)行調(diào)整，可通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓重新分配各自調(diào)水指標(biāo)，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，調(diào)度計(jì)劃調(diào)整應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)備案后具體執(zhí)行。

　　3.完善應(yīng)急調(diào)度機(jī)制

　　考慮降低突發(fā)事件影響，需建立高效響應(yīng)機(jī)制支持應(yīng)急調(diào)度方案。調(diào)水過(guò)程中出現(xiàn)水污染或水生態(tài)破壞、中線(xiàn)水源受自然災(zāi)害等影響、工程出現(xiàn)險(xiǎn)情或發(fā)生嚴(yán)重工程安全事故等突發(fā)問(wèn)題時(shí)，需要根據(jù)不同情況采取不同應(yīng)急處置措施。為提高三地應(yīng)急響應(yīng)速度，必要時(shí)可根據(jù)受水區(qū)供用水形勢(shì)優(yōu)化調(diào)整折減比例，適時(shí)采用具備條件的沿線(xiàn)引蓄水工程臨時(shí)向中線(xiàn)總干渠供水或利用事故渠段以下渠道內(nèi)的蓄水，滿(mǎn)足受水區(qū)重點(diǎn)用戶(hù)、缺水嚴(yán)重地區(qū)的基本用水需求。

　　4.探索水權(quán)協(xié)商轉(zhuǎn)讓機(jī)制

　　結(jié)合京津冀三地實(shí)際用水需求，基于聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，探索建立科學(xué)合理的南水北調(diào)水權(quán)協(xié)商機(jī)制。一方面，要促進(jìn)各方用水的積極性，提高水資源綜合利用效率；另一方面，要確保水權(quán)分配公平合理，保障京津冀區(qū)域供水安全。加快推動(dòng)省級(jí)行政區(qū)域間、行業(yè)間水權(quán)協(xié)商轉(zhuǎn)讓?zhuān)涌齑龠M(jìn)行政區(qū)域間長(zhǎng)江水以及其他外調(diào)水的水權(quán)協(xié)商轉(zhuǎn)讓條件、程序、價(jià)格測(cè)算辦法制定和監(jiān)管，加快推動(dòng)建立區(qū)域綜合水價(jià)等，盤(pán)活京津冀存量水量和新增水量，杜絕以犧牲生態(tài)環(huán)境用水或減少回補(bǔ)地下水水量換取利益，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)中線(xiàn)一期工程水資源的二次高效配置。

　　四、對(duì)策建議

　　1.深化水資源管理體制機(jī)制改革

　　針對(duì)京津冀南水北調(diào)工程運(yùn)行管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，順應(yīng)京津冀地區(qū)的水資源自然規(guī)律和社會(huì)屬性，完善現(xiàn)狀流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制協(xié)同機(jī)制，開(kāi)展水資源頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)管理，探索建立流域多部門(mén)、多層次的會(huì)商機(jī)制以及跨地區(qū)、跨部門(mén)的南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用和水質(zhì)保護(hù)協(xié)作機(jī)制。打破行政區(qū)劃邊界，創(chuàng)新南水北調(diào)水資源管理體制和機(jī)制，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展框架下的區(qū)域水資源新格局，充分發(fā)揮水資源約束引導(dǎo)和服務(wù)保障功能。

　　2.加快實(shí)現(xiàn)京津冀南水北調(diào)工程互聯(lián)互通

　　京津冀區(qū)域南水北調(diào)工程互聯(lián)互通，是實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用的基礎(chǔ)。一方面，南水北調(diào)東線(xiàn)、中線(xiàn)干線(xiàn)工程已將三地連成一個(gè)有機(jī)整體，為三地南水北調(diào)水資源指標(biāo)的統(tǒng)一分配提供了良好基礎(chǔ)；另一方面，三地行政區(qū)劃關(guān)系緊密，南水北調(diào)配套工程具備連通條件，通過(guò)適當(dāng)?shù)墓こ檀胧┛蓪?shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)三地南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用，提高區(qū)域供水保障能力。如為保障北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)及南部地區(qū)用水需求，北京市與河北省于2016年協(xié)商決定建設(shè)大興支線(xiàn)，北京南水北調(diào)配套南干渠工程與河北南水北調(diào)配套廊涿干渠工程連通。在具備條件的區(qū)域，通過(guò)工程改造、擴(kuò)能或連通，可為區(qū)域南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用提供工程條件，將三地的水系聯(lián)系起來(lái)，統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，提高水資源聯(lián)調(diào)聯(lián)配能力，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

　　3.構(gòu)建區(qū)域南水北調(diào)水資源調(diào)蓄和應(yīng)急保障系統(tǒng)

　　目前，京津冀三地南水北調(diào)工程沿線(xiàn)有不少調(diào)蓄水庫(kù)具備和南水北調(diào)工程連通的條件，并且有的已經(jīng)與南水北調(diào)工程連通。如河北省岳城水庫(kù)通過(guò)改造即能實(shí)現(xiàn)與南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)的連通；河北省崗南、黃壁莊、王快、西大洋、安各莊水庫(kù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)與中線(xiàn)干線(xiàn)工程的連通；北京市密云水庫(kù)、官?gòu)d水庫(kù)，天津市于橋水庫(kù)，河北省潘大水庫(kù)等作為城市水源戰(zhàn)略保障，均參與了城市供水系統(tǒng)，與南水北調(diào)水源一起保障城市供水安全。將京津冀三地南水北調(diào)工程沿線(xiàn)具備連通條件的水庫(kù)統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建京津冀南水北調(diào)水資源調(diào)蓄和應(yīng)急保障系統(tǒng)，建立特枯年或連續(xù)干旱年的供水安全儲(chǔ)備體系，能顯著提高應(yīng)急條件下的水資源保障能力。

　　4.探索推進(jìn)區(qū)域綜合水價(jià)

　　南水北調(diào)中線(xiàn)一期工程供水水價(jià)高于當(dāng)前受水區(qū)本地水資源供水水價(jià)，同時(shí)由于同一省份內(nèi)各調(diào)水工程難易程度各不相同，水資源初始定價(jià)也不同，造成部分外調(diào)水無(wú)法充分利用，影響引江水的有效消納。應(yīng)正確認(rèn)識(shí)水資源的自然屬性和商品屬性，推行同一區(qū)域不同水源統(tǒng)一定價(jià)，實(shí)現(xiàn)外調(diào)水和本地水水價(jià)有效銜接。以用水戶(hù)的承受能力為基礎(chǔ)，以提高用水效率為原則，探索建立合理的區(qū)域綜合水價(jià)形成機(jī)制，包括南水北調(diào)水權(quán)交易價(jià)格、調(diào)蓄水庫(kù)水源價(jià)格、應(yīng)急保障水源價(jià)格等，以點(diǎn)帶面，逐步將區(qū)域綜合水價(jià)調(diào)整到位，強(qiáng)化水費(fèi)收繳保障，用價(jià)格機(jī)制促京津冀南水北調(diào)水資源統(tǒng)籌利用，保障工程良性運(yùn)行和綜合效益發(fā)揮。

　　來(lái)源：中國(guó)水利 2022（13） 作者：羅琳，劉定湘，閆琳琳