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王冠軍：制度創新是實施國家節水行動的關鍵

時間：2018-05-18 來源：中國水利雜志

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    黨的十九大明確提出“推進資源全面節約和循環利用，實施國家節水行動，降低能耗、物耗，實現生產系統和生活系統循環鏈接”。這是黨中央首次提出“實施國家節水行動”，標志著節水成為國家意志和全民行動。近年以水資源管理體系、經濟結構體系、工程技術體系、行為規范體系等“四大體系” 為重點的節水型社會建設工作全面推進， 水資源利用效率和效益顯著提高。同時我國節水制度不完善、節水內生動力不足仍是制約節水工作的重要瓶頸， 需進一步加快健全節水制度體系建設,創新完善節水激勵機制，為實施國家節水行動保駕護航。 

　　一、實施國家節水行動具有重大意義 

　　1.實施國家節水行動是堅持節約資源基本國策的重要任務 

　　節約資源是基本國策， 是經濟社會發展的基本準則和重要遵循。水是人類生存發展不可替代的基礎性自然資源和戰略性經濟資源， 實施國家節水行動， 體現了黨對節水工作重要性的新認識，將節水貫穿于經濟、政治、文化、社會、生態文明建設之中，是節水工作新時代的“升級版”。 

　　2.實施國家節水行動是解決水資源供需矛盾的根本途徑 

　　今后一段時期，用水需求仍將呈現剛性增長，工程性、資源性、水質性缺水長期并存，水資源短缺問題或將更加突出。全面落實節水優先方針和治水新思路， 把節水擺到水資源開發、利用、配置、管理的首要位置，從國家層面進一步增強全社會節水的主動性自覺性，大幅度減少水資源消耗、提高用水效率、解決水資源短缺。 

　　3.實施國家節水行動是加快推進生態文明建設的重要舉措 

　　我國傳統經濟發展方式付出的水資源水環境代價過高，粗放的用水方式不僅制約了經濟結構調整和轉型升級，還產生了嚴重的水生態環境問題。實施節水行動不僅可以倒逼產業轉型升級、經濟提質增效，還可以減少廢污水排放， 增加水環境容量，改善水生態環境。 

　　二、節水制度建設取得積極進展 

　　習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時代水利工作方針，從觀念、意識、措施等各方面把節水放在優先位置。為落實“節水優先”方針，水利部等相關部門開展了大量工作，出臺并實施了《全民節水行動計劃》《節水型社會建設“十三五”規劃》《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》《水效領跑者引領行動實施方案》《計劃用水管理辦法》《水效標識管理辦法》《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》《節水型社會評價標準》《重點工業行業用水效率指南》《公共機構節水型單位建設標準》等一系列關于節水的政策、規劃和標準，為全面推進節水工作提供了重要指導和支撐。 

　　同時， 建立健全水資源論證制度，開展大型煤電基地、城市新區等規劃水資源論證；嚴格取水許可審批與監管， 加快取水許可臺賬建設；開展水權確權和交易試點，水權制度和水權交易平臺建設逐步完善；開展農業水價綜合改革試點，積極推進農業水價綜合改革；完善城鎮居民用水階梯價格制度，推行非居民用水超定額累進加價制度，開展水資源稅改革試點， 水資源有償使用制度進一步落實。這些都為落實“節水優先”方針和推進節水型社會建設提供了制度保障和內生動力，并取得了顯著成效。對照黨的十九大提出的新要求，節水制度體系和激勵機制仍然存在兩個方面的問題。一是節水制度剛性約束不夠。節水立法滯后，現有制度執行難度大、監管手段少。節水職責不明確，節水措施落實不到位。二是節水內生動力不足。水資源總量控制、定額管理制度亟待進一步完善，尚未形成完善的財稅引導和激勵政策，部分地區水價形成機制尚不能全面客觀反映水資源的稀缺性和供水成本，難以激發用水戶的自主節水投入和技術創新。 

　　三、進一步完善六項制度，創新四項機制 

　　實施國家節水行動必須強化節水制度的約束力，加快推進節水立法，加強節水統一管理， 強化用水主體節水責任和義務， 用嚴格的法律制度規范全社會節水行為；創新節水激勵機制，形成促進高效用水的制度體系， 用科學合理的激勵機制促進節水， 不斷增強全社會節約用水的內生動力。 

　　1.落實最嚴格水資源管理制度 

　　嚴格落實水資源開發利用總量、用水效率和水功能區限制納污總量控制，強化節水約束性指標管理。嚴格總量指標管理，健全省、市、縣三級行政區域用水總量控制指標體系。推進江河流域水量分配，把用水總量控制指標落實到流域和水源。嚴格強度指標管理， 把用水效率指標逐級分解到各省、市、縣，明確區域強度控制要求。 

　　2.建立健全水資源論證制度 

　　盡快制定出臺規劃水資源論證管理辦法，對涉及重大水資源配置的工業、農業、能源等專項規劃及重大產業基地規劃， 城市新區類規劃，工業（產業）園區類規劃，以及實施后對水資源造成重大影響的其他規劃，要進行水資源論證， 作為規劃審批部門重要決策依據。加強建設項目水資源論證，新建、改建和擴建項目必須進行水資源論證， 項目取水應符合節水政策、合理開發和有效保護水資源。 

　　3.嚴格執行取水許可管理制度 

　　嚴格取水許可審批， 對取用水總量達到或超過區域取用水總量控制指標的地區， 暫停審批建設項目新增取水； 對取用水總量接近區域取水總量控制指標的地區限制審批建設項目新增取水。鼓勵新增項目取用水通過節約用水、水權轉換、利用非常規水源等途徑解決。加強取水許可監督管理，對取水許可有效期滿申請延續的單位和個人按新的用水定額核定取水量，從嚴削減不合理取用水指標。 

　　4.完善計劃用水管理制度 

　　根據用水戶取用水規模、水源類型及用水用途，制定流域、區域、城鎮供用水計劃。擴大計劃用水覆蓋范圍，將取得取水許可證的取水戶、公共供水管網的用水大戶、特種用水行業用水戶等全部納入計劃管理。嚴格計劃用水監督管理，建立國家、省（自治區、直轄市）、市三級重點用水單位監控名錄，將重點用水單位逐步納入計劃管理范圍。 

　　5.建立水資源用途管制制度 

　　通過制定相關水利規劃和江河水量分配方案， 明確水資源生活、生產和生態用途。優先保障城鄉居民生活用水。切實保障江河湖泊生態水量，通過水資源節約、配置、調度等措施，維持河湖基本用水需求。優化配置生產用水， 切實保障農業用水，統籌配置其他生產經營用水。嚴格水資源用途監管，防止不合理取用水擠占生活、基本生態和農業合理用水。 

　　6.建立節水督查考核和責任追究制度 

　　強化節水約束和要求，把節水作為約束性指標納入政績考核，對各級地方政府實施監督考核，把考核結果作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據。落實節水目標任務，嚴格責任追究，逐級建立節水目標責任制，建立國家、流域和省級層面水資源督查制度。將節水成效作為全國衛生城市、文明城市、文明單位創建前置條件和考核指標，提高節水積極性。 

　　7.全面深化水價和水資源稅改革 

　　深入推進農業水價綜合改革。建立農業水權制度，強化農業用水總量控制和定額管理，探索創新終端用水管理方式。分級制定農業水價，區別糧食作物、經濟作物、養殖業等用水類型，在終端用水環節探索實行分類水價，逐步推行分檔水價，建立健全合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制，逐步使農業用水價格總體達到運行維護成本水平。建立農業用水精準補貼和節水獎勵機制，多渠道籌集補貼和獎勵資金。全面實行城鎮居民用水階梯價格制度、非居民用水超計劃超定額累進加價制度，拉開高耗水行業與其他行業的水價差價。建立鼓勵非常規水資源利用的價格激勵機制。 

　　加快推進水資源稅改革。做好北京、天津、山西、內蒙古等新增試點地區的水資源稅改革， 建立水利核準、納稅申報、地稅征收、聯合監管、信息共享的工作機制,對不同地區、不同行業用水實行差別化水資源稅率。及時進行總結評估試點實施情況，充分考慮地區間的差異性，進一步完善水資源稅制度。 

　　8.積極推進水權水市場改革 

　　積極穩妥推進水權確權登記工作，加快明晰初始用水權，明確區域取用水權益。科學核定取用水戶許可水量，發放取水許可證，明確取水權；對灌區內農業用水戶，根據用水總量控制指標和灌溉用水定額，發放水權權屬憑證，因地制宜將水權明確到農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等。鼓勵引導開展水權交易。因地制宜探索地區間、行業間、用水戶間等多種形式的水權交易，鼓勵對節約出的水量實行水權交易；支持農業灌溉節水，在滿足農業用水條件下，通過有償轉讓形式獲取農業用水戶水權。對用水總量達到或超過區域總量控制指標或江河水量分配指標的地區，原則上要通過水權交易解決新增用水需求。設立中央和地方水權收儲基金，及時回購節約的水量。加強對水權交易監管，規范交易平臺建設和運營，積極培育水市場。 

　　9.完善節水優惠政策 

　　增加政府資金投入。將節水型社會建設作為公共財政投入的重點領域， 設立節水型社會建設專項資金，逐步增加各級政府對節水型社會建設的投資規模和補助強度，使節水型社會建設投入與財政收入同步增長。提高節水資金在中央和地方財政專項資金中的比例，從水資源稅（費）中提取30%用于節水型社會建設，制定專項資金使用管理辦法。落實節水稅收優惠政策。對企業購置并實際使用《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》中節能節水專用設備的，實行企業所得稅“三免三減半”。對利用工礦廢水、城市污水等資源生產再生水的企業實行所得稅優惠。建立節水通用（產品）設備目錄，對生產、購置使用目錄中節水通用設備的企業，實行稅收抵免。調整消費稅征收范圍、環節、稅率，將部分高耗水產品納入征收范圍。建立完善財政獎勵及貼息制度。建立財政獎勵機制，對節水載體先進典型予以表彰和獎勵。各級財政安排技術改造、清潔生產等專項資金時，優先支持節水型企業。擴大節水項目財政貼息范圍，延長貼息期限。健全節水器具財政補貼政策，對購買高效節水的生活用水器具實行補貼，擴大節水器具購置補貼范圍。完善金融和社會資本參與政策。大力推行政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵和引導社會資本參與節水基礎設施建設和運營管理，在投資補助、貸款貼息、征地移民、水價電價、稅費減免等方面享受同等政策，不另設附加條件。鼓勵銀行等金融機構對符合貸款條件的節水項目優先給予貸款支持。支持符合條件的節水企業進行直接融資。 

　　10.推行合同節水管理 

　　以節水效益分享、節水效果保證、用水費用托管為模式， 在公共機構、公共建筑、高耗水工業、高耗水服務業、高效節水灌溉、供水管網漏損控制、水環境治理等領域，率先推行合同節水管理。鼓勵專業化服務公司通過募集資本、集成技術，為用水單位提供節水改造和管理，形成基于市場機制的節水服務模式。鼓勵節水服務企業整合市場資源要素，加強商業模式創新，培育具有競爭力的大型現代節水服務企業。探索工業水循環利用設施、集中建筑中水設施委托運營服務機制。 

　　作者：王冠軍 來源：《中國水利》2018年第6期