公告啟事
內容摘要：我國自20世紀90年代即開始在水治理領域尤其是城市水務領域引入PPP模式。進入21世紀后，這一進程逐步加快，并引起社會廣泛關注。盡管在2009年以后這一進程有所減緩，但近年來一系列密集的政策推動使之迎來二次發展契機，且已由傳統領域逐步向重大水利工程、水環境治理、農田水利等領域拓展，開展了大量PPP方面的改革探索。當前，水治理PPP雖取得一定進展，但仍存在不少問題。為進一步完善和規范水治理PPP政策體系，建議下一步著重加強水治理統籌規劃，提升PPP項目質量；完善水治理PPP立法，健全PPP市場規則體系；完善優惠政策體系，提升水治理PPP項目的現金流可持續性和盈利能力；健全專業監管體系，加大水治理PPP服務監管力度；培育專業化水務運營主體和跨區域大型水務集團；強化水治理PPP風險防范和管控。
關鍵詞：水治理，PPP模式，城市水務
一、水治理引入PPP模式進展
20世紀90年代，中國開始在水治理領域引入PPP(政府與社會資本合作)模式，主要以各地自主實踐為主，以引資尤其是外資為主要目的，以解決城市水務設施(主要是自來水廠)建設滯后問題。進入21世紀以來，國家在政策層面上確立了市政公用行業市場化和水務市場化改革。各類民資、外資等蜂擁而入，水務基礎設施水平和服務能力在短時間內實現較大飛躍，初步形成了投融資主體多元化、多種經濟成分并存、共同競爭的格局。2008年之后，城市水務市場化出現了一些質疑和爭議，步伐有所減緩。同時，政府投資大擴張開始，包括水務投融資公司在內的各種城市建設和基礎設施項目的政府投融資平臺大量涌現，推動中國城市基礎設施新一輪躍進。雖仍有民間資本參與，但未形成一套規范的運作體系。從2014年開始，中央全面清理地方債和地方融資平臺，同時出臺一系列推動PPP模式實施的政策性文件。PPP作為控制地方債務的手段之一，受到追捧。2017年，中央又開始規范PPP發展，要求進一步規范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量；同時進一步強化中央企業PPP業務風險管控，對中央企業開展PPP項目規模、負債率做出了硬性規定。就水治理而言，不僅是傳統的城市水務領域，在水利工程建設和運營、水環境治理、農田水利等領域引入PPP方面也有重大政策突破，迎來快速發展的契機。但具體發展走勢如何，仍有待觀察。
經過近些年的發展，中國在重大水利工程、水環境治理、城市水務、農田水利等水治理領域引入PPP模式取得積極進展，一大批項目開始實施并有序推進：(1)重大水利工程領域。中國綜合考慮地方積極性、項目收益能力、前期工作進展等因素，由發展改革委和水利部首批確定了12個重大水利工程PPP試點項目，分別為黑龍江奮斗水庫、浙江舟山大陸引水三期、安徽江巷水庫、福建上白石水庫、廣東韓江高陂水利樞紐、湖南莽山水庫、重慶觀景口水庫、四川李家巖水庫、四川大橋水庫灌區二期、貴州馬嶺水利樞紐、甘肅引洮供水二期工程、新疆大石峽水利樞紐工程等。此外，陜西、甘肅、江西、浙江等省份也結合當地實際，開展了水利項目PPP模式的實踐探索。(2)水環境治理領域。伴隨國家《水污染行動防治計劃》的強有力實施，水污染防治領域PPP合作步伐加快，一大批融資項目陸續落地。截至2018年1月，國家發展改革委共向社會公開推介三批PPP項目，其中水污染防治PPP項目約17個，涉及金額約200億元。(3)城市水務領域。引入PPP的歷史較早，發展程度較高，截至2011年，中國水務市場中涉及私人資本投資的項目共有309個，投資總額達到82億美元，分別占全球水務市場的58%和23%；私人資本進入水務行業的方式里，BOT依然是絕對主流。(4)農田水利領域。受制于農田設施產權制度建設滯后、農田水利投入大收益低等因素，農田水利PPP項目還處于探索階段，項目數量少、規模小。大禹節水集團股份有限公司在云南陸良恨虎壩炒鐵村實施了全國首例引入社會資本投資農田水利建設試點項目，該項目建成1.08萬畝“水肥一體化”智慧水利滴灌示范區。
二、中國水治理引入PPP模式存在的主要問題
(一)對水治理引入PPP的認識和執行存在偏差，一定程度上偏離了PPP初衷
從初始目的來看，PPP的運作往往是為了解決財政資金短缺，但如果僅以此為目的，不注重后續的一系列監管、績效考評、政策目標平衡等，則項目很難長效運營，最終半途而廢。PPP的本質不是私有化，而是合理平衡政府和市場的關系，通過政府和社會資本之間的通力合作，實現最大效益。改革的根本目的是促進政府提供公共服務方式的轉變，提高運營效率和公共服務水平。
(二)水治理規劃難以統籌，影響PPP項目質量
長期以來，中國的水治理體制存在所謂的“九龍治水”。通過一些地方的調研也了解到，由于相關部門各自組織推介涉水的PPP項目，難以統籌規劃，質量參差不齊，使得不能有效整合而發揮規模效應和規模效益，還可能給項目后續建設運營帶來較大不確定因素。從根本上講，九龍治水的癥結并不在于管理職能分散，這僅僅是表象。無論涉水事務由一個部門管理，還是由多個部門管理，核心目的是要實現各項涉水事務從規劃到建設、運營各環節的統籌謀劃和有機銜接。解決“九龍治水”問題，關鍵是要健全水治理事務的決策、監督、執行機制，而不僅僅是將部門職能簡單歸并整合。
(三)PPP相關政策法規支撐不足
由于我國特殊的國情，就目前而言，PPP模式與我國現行法律法規及項目審批、投融資機制之間是存在矛盾的。最核心的問題是，PPP合同在法律性質上究竟如何界定，受行政法(公法)約束還是受民法(私法)約束？PPP實踐中，政府同時扮演著參與者和監管者的角色。從國際慣例看，PPP合同既可以采用行政授權賦予，也可以采用契約約定賦予。我國的相關政策更傾向于將PPP合同界定為公法范圍，但考慮到政府和社會資本是合作性質，私法約束不能完全被忽視。此外，隨著PPP模式適用范圍的迅速擴大，水治理PPP運作衍生的其他合法合規問題，如土地資源配置、國有資產管理等，也在不斷暴露。現在的規范性文件不足以解決這類矛盾，必須推動立法及配套法規制度建設。
(四)水治理PPP項目專業化運作體系不健全、盈利模式不清晰
實施PPP要求一套健全完善的專業運作體系。在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等五大環節中，涉及大量評估、論證和合同條款談判。項目性質的差異、資金來源的多樣性，參與主體的多元化和政策要求日趨嚴格，使得國內水治理引入PPP運作變得愈發復雜。需要結合不同水治理項目的特征，決定是否采取PPP模式，以及選用哪種PPP模式，合同條款也要根據每一個項目背景和條件的不同而具體研究和設定。但客觀地說，當前既限于咨詢和支撐能力的落后，也存在急功近利心態的影響，一些地方的水治理PPP項目沒有經過充分論證和周密前期準備即匆匆上馬。專業化不足嚴重影響PPP的運作質量。同時，目前水治理PPP項目現金流可持續性差。PPP項目中，社會資本是為盈利而來。因此，項目的基本條件在于要形成穩定的現金流，保障項目的運轉和企業的收益。而目前的情況并不如意。一些地區是出于上級政策要求，或是受制于資金困難而開展PPP。因此，財力較好的地方對推進PPP積極性不高，財政較差的市縣將收益較好的項目留住不愿推介給社會資本，導致推介出來的項目質量普遍不理想，存在回款難的問題，不具備盈利的可持續性，社會資本方進入顧慮重重。大量實踐表明，多數失敗的水務項目，其根源都在于政府和社會資本兩方對于價格及利潤難以達成協議。
(五)水治理PPP監管體系建設滯后
水治理不同于一般的商品生產和服務，它需要龐大的初始沉淀資本投入，后期運營的技術和管理體系復雜，獲取監管所需的全面信息十分困難。上一輪城市水務引入PPP的改革，一大詬病是重融資、重建設而輕運營、輕監管的痼疾。如果不能配合以健全的政府監管體系，則引進PPP非但不能達到預期目的，反而引起更大的負面效應。正因此，水治理PPP運作要十分凸顯監管體系的重要性，要實現對PPP運營企業的“全方位績效考核”與“全生命周期監管”。
(六)水治理PPP運作風險防控和安全保障有待加強
從根本上講，PPP項目中的任何風險，都是公私合作雙方以及廣大社會公眾的共同風險。這些風險可以歸納為兩種類型：首先是資源環境層面的風險。一些流域控制性和骨干水利工程對于資源環境生態的多方面效應是十分復雜而顯著的(如河流生態、防洪安全等)，從國家整體安全戰略角度考慮，對這類項目不宜推進PPP。而對于城市水務、農田水利、小型水利工程等水治理項目，直接造成重大資源環境事故并不多見，政府應當從運行的技術安全要求等層面加強監管，不宜將該類風險過分夸大從而制約PPP運作。其次是公共服務和經濟金融體系風險。水治理項目是關系國計民生和城市安全的基礎設施命脈項目，關系國民經濟平穩健康運行、城市穩定、公共服務供給保障，PPP有可能帶來一些不穩定因素。另一方面，本輪PPP的興起，較大程度上源于化解地方政府債務壓力。但考慮到運作的不規范性，PPP在某種情況下會轉化成變相的高利貸，一些債轉股措施也難以真正落地，地方政府債務風險依然難以化解，甚至可能演化為金融風險。此外，短期入市行為后患風險也不可忽視。此輪PPP熱潮中，上市公司參與非常積極，其中不乏水務項目。不可不說，一些項目從一開始就帶有短期投機心態，最終失敗將有很大可能。
三、水治理引入PPP模式的政策建議
(一)加強水治理統籌規劃，提升PPP項目質量
將水治理綜合規劃和防洪、治澇、灌溉、航運、供水、水力發電、水生態治理、水土保持、節約用水等專項規劃相結合，構建完善的水治理規劃體系。在此基礎上，充分整合水治理項目，發揮規模效應，實現綜合效益最大化，提升水治理PPP項目質量。
(二)完善水治理PPP立法，健全PPP市場規則體系
在國家層面上盡快制訂PPP專門法律法規或盡快修訂《水法》，并將水治理納入其中。立法要著重構建統一的市場準入、市場競爭和市場監管規則，明確政府審批權限和流程、政府部門和私營企業的核心權利和義務、合同框架和風險分擔原則、退出機制和糾紛處理機制、財政規則與會計準則、政府監管與公眾參與制度等。還要明確規定政府為防范重大水安全風險而采取非常態介入和干預的條件、手段和程序。
(三)完善優惠政策體系，提升水治理PPP項目的現金流可持續性和盈利能力
加強頂層設計，理順水治理PPP項目涉及的財政、投資、融資、價格、市場準入、服務質量監管等多個方面與環節，構建一套完整的水治理PPP項目優惠政策體系，從而提高水治理PPP項目的盈利能力。一是健全水價形成機制，強化PPP市場基礎支撐。要綜合考慮水價對企業的激勵和約束雙重作用、水價的民生性及水價對用水者節約用水的促進作用，界定好投資者、運營者、使用者的責權利關系，輔以稅費機制和政府補貼支出機制，實現水務企業良性運行、用水者合理負擔及享有優質水服務、資源節約保護多重目標共贏。二是建立健全水治理公共財政支持體系和公共服務購買制度。從上到下理順和整合涉水項目公共財政資金渠道，變革公共財政投入方式，財政資金從支持項目更多轉變為購買產品和服務。三是根據項目性質，綜合考慮建設成本、運營費用、實際收益率、財務中長期承受能力等因素，對水治理項目維修養護和管護經費給予適當財政補貼，合理確定財政補貼的規模和方式，并給予貸款貼息、稅費減免等優惠政策。四是通過挖掘配套項目資源、授權提供配套服務、開發副產品等方式，如土地資源、旅游資源、物業資源、林業漁業資源等，作為必要的運行補償，從而提高項目吸引力。五是合理優化項目內容和結構設置，包括：對大項目進行適當分割，按功能、效益對投資進行合理分攤，部分內容采取PPP模式；對小項目打包運作形成規模效應，降低單位產品成本；將盈虧狀況不同的產品捆綁，平衡利潤目標。
(四)健全專業監管體系，加大水治理PPP服務監管力度
PPP項目建設過程中，相關部門要對規劃、招投標、政府采購、合同訂立、施工安全等環節實施跟蹤監督。項目實施過程中，相關部門要加強對企業的行業監督管理，建立對企業經營管理質量的績效考核體系，加強對水務企業成本、產品和服務質量、運行安全、應急處置等方面監管。加強信息公開，提高項目的透明度。充分發揮社會中介機構和專業機構的作用，委托進行采樣取證、現場稽查、檢查評估等工作，加強監管的專業性、獨立性以及公信力。
(五)大力培育專業化水務運營主體和跨區域大型水務集團
水治理PPP的實施，必然帶動水務產業的大發展，涉及節水灌溉、雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理、管網改造等。這就需要一批上規模、經驗豐富的專業化水務運行主體和大型水務集團作為基礎。為此，建議一要清晰界定政府與企業各自應負的責任以及各自應承擔的風險，在逐漸完善水公共設施政府投入支持、水公共服務政府購買制度的基礎上，建立相應的水務企業績效評估和獎懲制度。水務企業(運營者)與政府(監管者和服務購買者)分別作為獨立主體運作，企業提供優質服務時應獲得足額成本費用補償并獲得獎勵，企業提供的服務不合格時應受到相應處罰，促進城市水服務水平和運營效率的不斷提高。二要推動各地政府積極創新制度和政策，以市場為主導，以資本結構的調整拉動產業整合，并鼓勵和引導金融機構進一步增加水務建設信貸支持，促進水務企業迅速壯大，加快在我國形成一批資本雄厚，股權清晰，具有現代企業治理結構，達到一定國際影響力的水務集團。
(六)強化水治理PPP風險防范和管控
在政府公共部門與私人部門之間合理分擔風險，政府承擔法律政策變更等風險，社會資本承擔項目建設、運營過程中的成本、工期、服務質量等方面的風險。事前對水治理PPP項目的風險進行合理的評估，根據項目進展變化適時進行調整。建立和完善失信懲罰機制，完善信用記錄體系，防范和化解信用風險。鼓勵信托公司、保險機構參與水治理PPP項目，降低水治理PPP項目投資風險。嚴控PPP實施過程中的金融風險，杜絕地方政府利用PPP、投資基金等方式違規舉債，杜絕固定回報、回購安排、明股實債等形式的政府變相融資。
注釋：
①維多利亞·克瓦為世界銀行副行長。
②王亦寧工作單位為水利部發展研究中心。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所“中國水治理研究”課題組
課題顧問：王一鳴 維多利亞·克瓦①
課題負責人：谷樹忠
執筆：谷樹忠 李維明 王亦寧②
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