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流域生態(tài)補償機制受困地域界限 建議加強上下游配合

時間：2017-03-02 來源：經(jīng)濟參考報

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    記者近日在貴州、湖南等地調(diào)研了解到，各地在探索流域生態(tài)補償機制、努力謀求在利益平衡基礎(chǔ)上的水生態(tài)和諧方面，取得初步成果，但也存在補 償效率不高、地方單打獨斗和以局部發(fā)展訴求為先等問題。專家建議，加快構(gòu)建流域水資源生態(tài)補償機制，全方位優(yōu)化配置水資源，打造綠色可持續(xù)發(fā)展的“命運共同體”。

　　多地“試水”流域生態(tài)補償成效初顯 

　　記者調(diào)研了解到，一些流域水質(zhì)總體呈現(xiàn)逐年好轉(zhuǎn)趨勢，但部分流域水污染加劇、區(qū)域不平衡等問題仍然突出。受訪的多地有關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，雖共飲一江水，但上下游的投入和收益并不對等，實施生態(tài)補償是目前能夠有效補償生態(tài)損失、維系生態(tài)潛力的有效途徑。

　　當(dāng)前，各地圍繞生態(tài)補償“補什么”“誰補誰”“補多少”“怎么補”等問題積極開展探索，實踐成果初顯：對于本身良好的水體，地方政府犧牲了一些發(fā)展機會，切實加大實施保護的力度；過去污染較重的河流，水質(zhì)情況改善明顯。

　　流經(jīng)云、貴、川三省的赤水河流域?qū)儆陂L江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)。貴州畢節(jié)市金沙縣清池鎮(zhèn)一名干部說，遵義市仁懷古法酒廠異地擴建項目原計劃落戶當(dāng)?shù)兀⒁淹度?000多萬元完成了規(guī)劃、平場等工作，本應(yīng)成為當(dāng)?shù)刂е援a(chǎn)業(yè)，但因為與“貴州禁止在上游生態(tài)保護區(qū)建白酒廠等項目”的規(guī)劃相違背，被環(huán)保部門叫停。

　　貴州省環(huán)保廳水環(huán)境管理處負(fù)責(zé)人說，赤水河流域貴州境內(nèi)生態(tài)補償機制建立后，對統(tǒng)一上下游保護與治理具有引導(dǎo)作用。2014年以來，遵義市向上游畢節(jié)市共繳納生態(tài)補償資金2800萬元，補償資金專項用于流域水污染防治和生態(tài)修復(fù)，彌補保護水環(huán)境的經(jīng)濟代價。

　　而在湖南，經(jīng)過6年的籌備，湘江流域生態(tài)補償機制去年底開出了第一張“獎罰單”。湖南省長株潭兩型試驗區(qū)管委會副主任劉懷德介紹，根據(jù)《湘江生態(tài)流域生態(tài)補償（水質(zhì)水量獎罰）暫行辦法》，湖南省對湘江干流及其5條一級支流沿線長沙等8市開出了總額6497萬元的獎罰單。其中，預(yù)算新增資金2997萬元獎勵過去“餓肚子、保環(huán)保”的部分地區(qū)，專項用于生態(tài)保護與環(huán)境治理，3500萬元處罰資金則統(tǒng)籌用于湘江保護與治理。

　　地方積極性不高補償機制發(fā)揮的作用有限 

　　記者采訪了解到，當(dāng)前無論在理論上還是實踐中，對流域生態(tài)補償問題仍處于探索研究階段。遵義市、仁懷市部分受訪干部反映，因缺乏國家層面協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵的跨省補償辦法，一些地方對長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯(lián)席會議，跨省治理水污染的責(zé)任落實、加大保護力度、避免落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等意向多停留在口頭上、紙面上。

　　獎罰資金仍顯得杯水車薪。2015年年底，湖南省根據(jù)跨區(qū)域斷面水質(zhì)、水量監(jiān)測考核結(jié)果，下達(dá)2014年度湘江流域水質(zhì)水量生態(tài)補償獎罰資金，其中郴州市獲獎最多，為804萬元，但其懲罰金額也最多，達(dá)1050萬元，獎罰總額差為246萬元。湖南省環(huán)保廳一名干部坦言，處罰金額較少，難以真正起到警示和引導(dǎo)作用。

　　缺乏綜合區(qū)域補償考量。有干部談到，當(dāng)?shù)刈畲蟮膬?yōu)勢就是生態(tài)，保護生態(tài)就將限制一些產(chǎn)業(yè)項目。國家扶持的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金主要用于生態(tài)工程建設(shè)，一些項目要上千萬的投資，基層因缺乏配套資金只能縮減規(guī)模，建設(shè)投入的標(biāo)準(zhǔn)相對降低。生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的艱巨任務(wù)與投入不足之間矛盾突出。

　　三峽大學(xué)校長何偉軍說，貧困落后地區(qū)自我發(fā)展能力較弱，現(xiàn)行的補償政策缺乏從區(qū)域的角度，把生態(tài)補償與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、群眾收入增長水平及消除貧困等問題進(jìn)行綜合考慮。

　　缺乏法律保障。專家介紹，當(dāng)前有關(guān)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定分散在多部法律中，較為分散和籠統(tǒng)。一些現(xiàn)有的地方立法或政策中，補償領(lǐng)域和主客體不夠明確，由此產(chǎn)生兩方面問題：一是補償方式單一：重政府財政補償，輕市場補償；重實物或項目補償，輕市場、政策和智力補償；注重一次性補償，忽視持續(xù)性補償。二是資金渠道較為狹窄，主要依靠國家或地方財政轉(zhuǎn)移支付，不僅加重政府負(fù)擔(dān)，也無法保證生態(tài)補償措施持續(xù)運轉(zhuǎn)，因此存在相關(guān)政策缺乏穩(wěn)定性、補償范圍窄等現(xiàn)實問題。

　　多措并舉構(gòu)建全流域生態(tài)補償機制 

　　基層人士認(rèn)為，健全流域生態(tài)補償機制，不能靠各個地區(qū)“單打獨斗”，只有通過部門合作、上下游之間相互配合才能實現(xiàn)。建議打破流域生態(tài)補償?shù)赜蚪缦蓿瑯?gòu)建全流域生態(tài)補償機制框架，真正實現(xiàn)利益平衡、合作共贏。

　　一是建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的流域管理機制。建議以流域為單位，對全流域發(fā)展、水資源保護等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。明確跨省界交界斷面的責(zé)任主體，按照各流域水環(huán)境功能區(qū)劃的要求，建立流域環(huán)境協(xié)議，明確流域在各行政交界斷面的水質(zhì)要求，因地制宜落實生態(tài)補償方式。同時，完善流域水資源生態(tài)補償金融制度、水資源生態(tài)補償矛盾糾紛化解制度等配套制度措施，以保障流域水資源的持續(xù)發(fā)展。

　　二是進(jìn)一步完善并強化相關(guān)領(lǐng)域立法。由于生態(tài)補償涉及不同主體的利益關(guān)系及責(zé)任關(guān)系，單靠地方法規(guī)和行政手段來推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，難以形成長效機制。建議盡快出臺全國性的生態(tài)補償法，充分發(fā)揮生態(tài)補償機制在實現(xiàn)生態(tài)文明目標(biāo)中的重大作用。

　　三是加大治理投入、拓展補償形式。順應(yīng)國家財稅體制改革形勢需要，加快推動建立公共財政主導(dǎo)、全社會共同參與的水生態(tài)補償多元化投入機制和多樣化補償模式，增強補償?shù)倪m應(yīng)性、靈活性和針對性。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)方面加強省際合作，改“輸血式”為“造血式”補償，為補償提質(zhì)增效。

　　四是進(jìn)一步擴大生態(tài)補償范圍，提高轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。貴州一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層干部呼吁，建議國家為地方保護良好生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機會，給予機會補償和政策傾斜，將國家級自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)涉及的縣（市）確定為國家級生態(tài)功能區(qū)，提高轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。