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大力推進新時期節(jié)約用水工作

時間：2021-03-23 來源：水利部發(fā)展研究中心

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全國節(jié)約用水辦公室，許文海  

　　黨的十九屆五中全會提出全面提高資源利用效率，推進資源總量管理、科學配置、全面節(jié)約、循環(huán)利用，實施國家節(jié)水行動。貫徹中央重大決策部署，要從全局和戰(zhàn)略高度認識節(jié)水重要意義，準確把握節(jié)水工作現(xiàn)狀形勢，大力推動節(jié)水工作開創(chuàng)新局面。 

　　1.充分認識節(jié)約用水的重大意義  

　　黨中央、國務院高度重視節(jié)約用水工作。黨的十八大以來，中央提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，要求從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置，強調節(jié)水意義重大，對歷史、對民族功德無量。 

　　1.1節(jié)水是形成文明生產(chǎn)生活方式的基本需要 

　　隨著人類社會從低級向高級發(fā)展，不斷邁向文明，生產(chǎn)生活方式更加先進，制止資源浪費、提高資源利用效率是必然趨勢。從水的角度看，節(jié)水的水平、用水效率的高低也是一個地區(qū)、一個單位、一個人文明程度的體現(xiàn)，節(jié)水是文明社會、文明人的基本行為準則。從歐洲、日本、新加坡、以色列等地區(qū)經(jīng)驗看，在推進經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，非常注重資源的節(jié)約集約利用，節(jié)約用水方面也居世界領先水平。節(jié)水貫穿于生產(chǎn)生活各領域全過程，涉及到各地、各單位、每個用水者，必須大力推動全社會節(jié)水，從根本上調整人的行為、糾正人的錯誤行為，加快形成節(jié)水型生產(chǎn)生活方式。 

　　1.2節(jié)水是破解復雜水問題的關鍵舉措 

　　我國水安全已經(jīng)全面亮起紅燈，新老水問題交織，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題日益突出。其中要害是水資源短缺，如果沒有了水資源，水生態(tài)和水環(huán)境都無從談起。節(jié)約用水是治水的關鍵環(huán)節(jié)，是解決這些問題的重要措施。必須通過節(jié)水抑制不合理的用水需求，從總量上減少水資源消耗；通過節(jié)水提升用水效率，控制水資源開發(fā)強度；通過節(jié)水減少廢污水排放，減輕對水生態(tài)、水環(huán)境的損害，從根本上解決我國面臨的復雜水問題，保障水安全。 

　　1.3節(jié)水是推進生態(tài)文明建設的有效途徑 

　　生態(tài)文明的鮮明特征是人與自然和諧共生，水是基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，節(jié)約用水就是保護生態(tài)，保護水源就是保護家園。如果用水浪費、效率低下，必然導致過度開發(fā)，破壞水系循環(huán)，損害生態(tài)環(huán)境。必須從生態(tài)文明的高度認識節(jié)水的重要性，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，強化各領域全過程節(jié)水管理，大力推動工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水增效，擴大生態(tài)用水空間，為促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共生提供有力支撐。 

　　1.4節(jié)水是推動高質量發(fā)展的必然要求 

　　隨著經(jīng)濟總量不斷擴大，我國面臨更大的資源要素制約和環(huán)境壓力，經(jīng)濟發(fā)展不能再走大量消耗自然資源依托低成本要素投入促進快速增長的老路，而是要走集約節(jié)約利用自然資源的高質量發(fā)展新路。與高質量發(fā)展的要求相比，我國水資源供需矛盾仍然突出，水資源利用效率仍然不高，水資源短缺瓶頸制約仍然明顯。通過節(jié)水，有利于轉變用水方式，淘汰高耗水高排放高污染的落后生產(chǎn)方式和產(chǎn)能，促進調整經(jīng)濟結構和完善經(jīng)濟發(fā)展方式，倒逼產(chǎn)業(yè)轉型升級、經(jīng)濟提質增效，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，促進高質量發(fā)展。 

　　2.厘清節(jié)水相關概念 

　　為加深對節(jié)水規(guī)律的認識，近年來對一些節(jié)水重要概念進行了研究。 

　　2.1節(jié)水 

　　“節(jié)”是指節(jié)省、儉約，國內外對節(jié)水的界定存在差異，有的強調用水主體的節(jié)約用水（Water saving），有的強調取供用耗排回等全過程、各環(huán)節(jié)中水的節(jié)約與保護（Water conservation）。前者可稱之為狹義節(jié)水，后者可稱之為廣義節(jié)水。綜合研究成果，“節(jié)水”可理解為：在滿足經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提下，采取法律、行政、技術、經(jīng)濟、工程等綜合措施，減少取水和用水過程中的水量消耗和損失，提高水的利用效率和效益，科學開發(fā)、高效利用和有效保護水資源的行為。通俗講，節(jié)水就是：一不能有浪費水行為，二要在定額標準內合理用水，三要高效用水。 

　　2.2節(jié)水優(yōu)先 

　　優(yōu)先，就是不同的事物相比，看把誰擺在前邊。治水包括開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護等環(huán)節(jié)，當前的關鍵環(huán)節(jié)是節(jié)水。節(jié)水優(yōu)先，就是要把節(jié)水擺在最前面，作為水資源開發(fā)、利用、保護、配置、調度的前提條件。經(jīng)過充分研討，“節(jié)水優(yōu)先”可理解為：在治水理論和實踐中，觀念、意識、措施等各方面，開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護等各環(huán)節(jié)，經(jīng)濟社會發(fā)展各領域，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水全過程，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、家庭等各用水戶，都應該把節(jié)約用水放在前面。 

　　2.3水資源節(jié)約集約利用 

　　水資源節(jié)約指的是用水量的減少，對應水量指標；水資源集約指的是通過優(yōu)化組合水的要素，提高綜合效率，對應定額指標。從兩者相互聯(lián)系看，強調節(jié)約，控制總量，能促進水資源利用效率提高，達到集約的效果；強調集約，能提高水資源利用效益，減少水資源浪費，實現(xiàn)節(jié)約的目的。綜合來看，水資源節(jié)約集約利用可理解為：通過用水總量控制和定額管理等手段，以規(guī)模化運營模式為依托，改變水資源粗放利用方式，抑制不合理用水需求，通過水與其他生產(chǎn)要素的組合，大幅提高水資源利用效率和效益。 

　　2.4深度節(jié)水控水 

　　“深度”有向下或向里的距離和事物向更高階段發(fā)展的程度的含義。區(qū)別于傳統(tǒng)節(jié)水，深度節(jié)水既抓節(jié)水，又抓控水，核心是“深度”。通過研究，深度節(jié)水控水可理解為：圍繞農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活用水重點領域，在常規(guī)節(jié)水控水基礎上，對標國內外領先水平，采取更加先進、更加嚴格、更高標準的措施，最大限度深挖各領域、全過程節(jié)水潛力，全面實施水資源消耗總量和強度控制，提高輸配水和用水環(huán)節(jié)效率，實現(xiàn)水資源節(jié)約集約利用的最大效果。 

　　2.5節(jié)水產(chǎn)業(yè) 

　　節(jié)水產(chǎn)業(yè)目前沒有明確的概念。結合節(jié)能環(huán)保等相近領域產(chǎn)業(yè)的表述，節(jié)水產(chǎn)業(yè)可理解為：在國民經(jīng)濟結構中以節(jié)水降耗為目的所進行的技術開發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)、商業(yè)流通、信息服務、工程建設等活動的總稱。節(jié)水產(chǎn)業(yè)涉及節(jié)水技術裝備、節(jié)水產(chǎn)品和節(jié)水服務等，貫穿到工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務業(yè)中，又以一定形式促進工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展。 

　　3.準確把握節(jié)約用水現(xiàn)狀和形勢 

　　3.1我國節(jié)水發(fā)展歷程 

　　回顧建國以來節(jié)水工作發(fā)展歷程，可劃分為四個階段： 

　　（1）1949-1978年農(nóng)業(yè)節(jié)水萌芽期。新中國成立時，國家貧窮落后。為盡快恢復生產(chǎn)，國家集中力量整修加固江河堤防、農(nóng)田水利工程，開展了大規(guī)模的水利工程建設。這期間，從普通百姓到地方政府，大多認為水是一種取之不盡用之不竭的資源，無限制地開發(fā)利用水資源，節(jié)水意識淡薄。隨著農(nóng)田灌溉面積不斷擴大和用水需求持續(xù)增加，水資源供需平衡問題逐步出現(xiàn)，節(jié)約用水開始受到關注。1952年，周恩來總理提出經(jīng)濟合理用水。1961年中央轉批農(nóng)業(yè)部、水利電力部《關于加強水利管理工作的十條意見》，圍繞灌區(qū)管理提出節(jié)約用水。20世紀60年代初，開始探索研究農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術，一些灌區(qū)推行了溝灌、畦灌和計劃配水等相對節(jié)水的灌溉模式。20世紀70年代初，一些地區(qū)對自流灌區(qū)土質渠道進行防滲襯砌。20世紀70年代中期開始，北方地區(qū)試驗推行噴灌、滴灌等高效節(jié)水灌溉技術。 

　　（2）1978-1998年城市節(jié)水推進期。黨的十一屆三中全會后，我國進入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的歷史新時期，水利重要地位和作用日益為全社會所認識。國家從20世紀70年代后期開始把厲行節(jié)約用水作為一項基本政策，1981年原國家經(jīng)委、計委、城建三部門發(fā)布《關于加強節(jié)約用水管理的通知》，1984年國務院印發(fā)《關于大力開展城市節(jié)約用水的通知》，推動節(jié)約用水尤其是城市節(jié)水擺上政府重要議程。1988年1月六屆全國人大常委會第二十四次會議通過《水法》，提出國家實行計劃用水，厲行節(jié)約用水，各級人民政府應當加強對節(jié)約用水的管理，各單位應當采用節(jié)約用水的先進技術，將節(jié)約用水的規(guī)定提升到國家法律層面。20世紀90年代，全國開始推進節(jié)水型城市建設。這一時期，受工業(yè)缺水與水污染問題驅動，我國工業(yè)節(jié)水與循環(huán)利用也取得了發(fā)展。 

　　（3）1998-2012年全面節(jié)水建設期。世紀之交，我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變化，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉變。同時水資源條件變化明顯，人與自然矛盾突出，水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化形勢日益嚴峻。這一時期，為應對區(qū)域性、系統(tǒng)性水問題，國家全面開展了節(jié)水型社會建設。1998年，中央提出把推廣節(jié)水灌溉作為一項革命性措施來抓，并在水利部設立全國節(jié)約用水辦公室。2000年，中央在關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第10個五年計劃建議中，首次提出“建設節(jié)水型社會”。2001年3月，水利部確定甘肅省張掖市為全國首家節(jié)水型社會建設試點。節(jié)約用水重要性不斷提升，標志性成果包括2002年新水法把節(jié)約用水放在突出位置，把建立節(jié)水型社會目標寫入總則第八條，2004年中央人口資源環(huán)境工作座談會強調“要把節(jié)水作為一項必須長期堅持的戰(zhàn)略方針”，2011年中央1號文件把節(jié)水工作作為實行最嚴格水資源管理制度的重要內容等。 

　　（4）2012年以來深度節(jié)水發(fā)展期。黨的十八大將“建設節(jié)水型社會”納入生態(tài)文明建設戰(zhàn)略部署，黨的十八屆三中全會強調要“健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度”。2014年3月中央提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，將“節(jié)水優(yōu)先”放在首要位置。節(jié)約用水從認識上實現(xiàn)了飛躍，達到了前所未有的高度，具有里程碑意義。黨的十九大報告提出實施國家節(jié)水行動，標志著節(jié)約用水成為國家意志和重要戰(zhàn)略。2018年黨和國家機構改革中，水利部節(jié)約用水職能和機構得到突出強化。2019年4月，經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過，發(fā)展改革委、水利部印發(fā)實施《國家節(jié)水行動方案》。2020年8月中央審議《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》，強調全面實施深度節(jié)水控水行動。2020年11月黨的十九屆五中全會再次強調實施國家節(jié)水行動，推動綠色發(fā)展，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。 

　　3.2我國節(jié)約用水現(xiàn)狀水平 

　　“十三五”時期，我國深入貫徹落實節(jié)水優(yōu)先方針，實行水資源消耗總量和強度控制，節(jié)水基礎設施和監(jiān)管能力持續(xù)提升，節(jié)水政策、技術、制度、機制創(chuàng)新持續(xù)加強，全社會節(jié)水意識持續(xù)提高，節(jié)水型社會建設取得了新進展，圓滿完成“十三五”規(guī)劃確定的主要目標和任務。 

　　（1）用水效率總體達到世界平均水平。2019年，我國萬元GDP用水量為60.8m³，與2015年相比下降23.7%；萬元工業(yè)增加值用水量為38.4m³，與2015年相比下降26.9%；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.559，與2015年相比升高0.023。經(jīng)比較分析，我國用水效率總體水平與世界平均水平大致相當，主要節(jié)水指標排在60個掌握數(shù)據(jù)國家30名左右。 

　　（2）個別地區(qū)達到國際先進水平。2019年，北京、天津、上海萬元GDP用水量分別為11.8、20.2、26.4m³，達到或接近以色列、比利時、日本等先進國家水平。北京、天津、山東萬元工業(yè)增加值用水量分別為7.8、12.5、13.9m³，達到韓國、日本、澳大利亞等先進國家水平。北京、天津、上海農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)分別為0.747、0.738、0.714，達到美國、澳大利亞等先進國家水平。 

　　（3）全國用水總量有效控制。近年來，我國用水總量基本平穩(wěn)，總體維持在6100億m³左右水平，北方部分省份用水量零增長，南方豐水省份用水量也進入微增長階段。2019年，我國GDP以不變價計較2002年增長3.4倍，糧食增產(chǎn)45%，但用水總量僅增加9.5%。微量的用水增長，保障了社會經(jīng)濟的高質量發(fā)展和用水安全。 

　　（4）全國用水結構逐漸調整。2013年以來我國生活用水呈持續(xù)增加態(tài)勢，工業(yè)用水從總體增加轉為逐漸趨穩(wěn)，近年略有下降，農(nóng)業(yè)用水受氣候和實際灌溉面積的影響上下波動，占用水總量比例有所減少。2019年，全國用水總量6021.2億m³，與2018年相比，工業(yè)用水量減少44.1億m³，占比降低0.8%；農(nóng)業(yè)用水量減少10.9億m³，占比降低0.2%；生活用水量增加11.9億m³，占比提高0.2%；人工生態(tài)環(huán)境補水增加48.8億m³，占比提高0.8%。 

　　3.3我國節(jié)水面臨主要問題 

　　    盡管我國節(jié)水成效顯著，但與我國水安全形勢需求、生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會高質量發(fā)展要求相比，節(jié)水不充分、不均衡、不可持續(xù)等問題仍較為突出。 

　　    （1）節(jié)水不充分，與國際先進水平相比還有較大差距。2019年我國萬元GDP用水量為60.8m³，明顯高于掌握數(shù)據(jù)歐洲國家平均萬元GDP用水量25.2m³和北美國家平均萬元GDP用水量48.3m³的水平。全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.559，與世界先進水平0.7-0.8相比有較大差距，高效節(jié)水灌溉率僅約25%。全國萬元工業(yè)增加值（當年價）用水量為38.4m³，約為高收入國家平均水平的1.3倍，工業(yè)用水重復利用率為89.9％，僅相當于發(fā)達國家21世紀初水平。城市公共供水管網(wǎng)漏損率為10.6%，遠高于日本東京的3.1%、德國4.9%和澳大利亞堪培拉的5%，城鄉(xiāng)節(jié)水器具普及率還比較低。非常規(guī)水源利用僅占總用水量1.8%，再生水利用率為16.0%，遠低于以色列再生水利用率90%。 

　　（2）節(jié)水不均衡，區(qū)域間現(xiàn)狀節(jié)水水平差異巨大。受自然資源條件和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素影響，我國不同省市區(qū)之間用水效率水平很不平衡。從2019年全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，人均綜合用水量方面，最高省份為2346m³，最低省份為182m³，兩地相差約13倍。萬元國內生產(chǎn)總值用水量方面，最高省份為432.2m³，最低省份為11.8m³，兩地相差約37倍。耕地實際灌溉畝均用水量方面，最高省份為907m³，最低省份為157m³，兩地相差約6倍。萬元工業(yè)增加值用水量方面，最高省份為113.9m³，最低省份為7.8m³，兩地相差約15倍。我國北方一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局與水資源承載能力也不相適配，如干旱少雨的西北地區(qū)能源基地建設用水與農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水競爭矛盾突出等。 

　　（3）節(jié)水不持續(xù)，工程短板與行業(yè)監(jiān)管問題仍然突出。目前一些地方節(jié)水措施尚未形成真正節(jié)水能力，工程建設標準低、設計不規(guī)范、重建輕管等問題突出。有的用水主體缺乏節(jié)水動力，水價長期偏低，現(xiàn)行居民用水階梯水價和非居民用水超定額累進加價制度偏于寬松，節(jié)水還缺少投融資、稅收優(yōu)惠等政策支持。節(jié)水法規(guī)標準剛性還有不足，節(jié)約用水條例立法進程緩慢，強制性節(jié)水標準定額缺乏，節(jié)水計量監(jiān)測不足，節(jié)水統(tǒng)計制度還不完善。節(jié)水技術創(chuàng)新還不強，成果轉化率還不高，尚未形成產(chǎn)學研技術創(chuàng)新體系和良性發(fā)展鏈條。節(jié)水意識不夠強，多數(shù)人缺少水危機感，社會各界未充分認識節(jié)水的重要性，節(jié)約用水公眾參與還有不足。 

　　4.大力推動節(jié)水工作開創(chuàng)新局面 

　　“十四五”時期是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。黨的十九屆五中全會強調實施國家節(jié)水行動，明確了“十四五”乃至更長時期節(jié)約用水的戰(zhàn)略任務。根據(jù)中央決策部署精神和水利部黨組安排要求，提出“十四五”節(jié)水工作總體思路、主要目標和重點任務。 

　　4.1總體思路 

　　深入貫徹新發(fā)展理念，全面落實“節(jié)水優(yōu)先”方針，大力實施國家節(jié)水行動，落實目標責任，聚焦重點領域和地區(qū)，實施節(jié)水重點行動，加強監(jiān)督管理，完善市場機制，動員全社會參與節(jié)水建設，大力推動節(jié)水制度、政策、技術、管理創(chuàng)新，加快推進用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉變，以節(jié)約用水擴大發(fā)展空間，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。 

　　4.2主要目標 

　　初步考慮到2025年，節(jié)水政策法規(guī)、市場機制、標準體系趨于完善，用水方式向節(jié)約集約轉變穩(wěn)步推進，節(jié)約用水基礎設施短板和監(jiān)管能力弱項明顯改善，水資源利用效率和效益大幅提高，節(jié)水型社會建設取得明顯成效。全國用水總量控制在6700億m³以內，萬元國內生產(chǎn)總值用水量較2020年下降16%，萬元工業(yè)增加值用水量較2020年下降16%，農(nóng)田灌溉水有效利用達到0.57以上，城市公共供水管網(wǎng)漏損率控制在10%以內，非常規(guī)水源利用量超過150億m³。 

　　4.3重點任務 

　　一是抓國家節(jié)水行動和規(guī)劃落實。建好用好節(jié)約用水工作部際協(xié)調機制，制定具體行動方案統(tǒng)籌實施國家節(jié)水行動，開展地方落實國家節(jié)水行動情況督導檢查，會同發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)實施“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃，推動完成各階段節(jié)水主要約束性指標。 

　　二是抓監(jiān)督管理考核強化節(jié)水約束。完善水資源總量強度雙控辦法，推進建立節(jié)水目標責任制，完善節(jié)水考核機制，推進將節(jié)水作為約束性指標納入政績考核，深入落實節(jié)水評價制度，瞄準用水大戶運用現(xiàn)代化技術手段加強監(jiān)控，暢通渠道保障公眾參與節(jié)水監(jiān)督。 

　　三是抓節(jié)水型社會全面建設。深入推進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損，采取綜合措施加強節(jié)水社會管理，加強節(jié)約用水基礎建設，全面提高水資源利用效率，突出抓好重點地區(qū)深度節(jié)水控水，立好節(jié)水標桿發(fā)揮引領作用，深入開展縣域節(jié)水達標和節(jié)水載體建設。 

　　四是抓節(jié)水制度政策科技建設。加快節(jié)約用水條例立法進程，持續(xù)健全完善節(jié)水體制機制，發(fā)揮節(jié)水制度政策科技重要支點和杠桿作用，全面建成國家用水定額體系，完善合同節(jié)水政策措施，加大水價改革力度，擴大第三方節(jié)水科技產(chǎn)業(yè)市場，撬動全社會參與節(jié)水建設。