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加快建立價值實現機制 破解水利投融資難題

時間：2022-03-17 來源：中國水利報

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編者按：八年前，習近平總書記提出“十六字”治水思路，八年來，各地深入踐行“兩手發力”，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用，建立健全多元化水利投融資機制，加快破解制約水利發展的體制機制障礙。為深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神，本報記者專訪水利部發展研究中心發展戰略研究處處長龐靖鵬，圍繞深化水利投融資改革的探索與成效、困境與出路，為讀者進行解讀。同時，貴州省水投集團總工程師杜峰、河南省水投集團水谷研究院院長汪倫焰、江西省水投集團產業拓展部部長周國平共議激活市場活力的路徑方法。敬請關注。

　　2022年政府工作報告提出要用好政府投資資金，帶動擴大有效投資。建設重點水利工程位居基礎設施投資之首，這對水利投融資改革釋放了怎樣的利好信號？

　　龐靖鵬：黨的十九屆五中全會把加強水利基礎設施建設作為加快發展現代產業體系的重要內容，并提出實施國家水網工程、加快水利重大工程建設。為貫徹落實十九屆五中全會精神，國家發展改革委、水利部印發了《“十四五”水安全保障規劃》，以全面提升國家水安全保障能力為主線，以全面推進國家水網工程建設為重點，研究提出了“十四五”水安全保障的總體思路、規劃目標、規劃任務和保障措施等，預計“十四五”時期水利投資仍將保持高位。

　　當前，在新冠肺炎疫情沖擊下，百年未有之大變局加速演進，我國發展的外部環境更趨復雜和不確定性，經濟發展面臨前所未有的挑戰。水利是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，具有覆蓋范圍大、產業鏈條長、帶動能力強等優勢，能有效拉動相關產業發展，促進就業和農民增收，對經濟拉動作用十分明顯。水利作為基礎設施投資的重點領域，迫切需要按照“兩手發力”要求，深化投融資改革，保障水利建設資金需求，這為各類市場主體更大程度、更廣范圍參與水利建設與運營創造了難得的機遇。

　　自“十六字”治水思路提出以來，各地深入踐行“兩手發力”，在創新財政投入方式、拓寬市場化融資渠道等方面取得了哪些成效？

　　龐靖鵬：在創新財政投入方式方面，主要做法有明晰各級政府水利項目事權劃分和出資責任、改進政府投資項目資金安排方式、積極爭取水利專項債券等；在拓寬市場化融資渠道方面，主要做法有發揮水利企業市場主體作用、爭取金融機構信貸支持、創新政府與社會資本合作模式等。

　　“十三五”時期，水利投資規模再創新高，水利投融資結構更趨合理，有力保障了水利建設的順利進行。全國水利建設完成總投資達到3.47萬億元，年均投資6 945.6億元，是“十二五”時期年均投資總額的1.7倍。從投資渠道來看，政府投資26 798.7億元，占77.2%；金融貸款5 024.0億元，占14.5%；社會資本2 905.3億元，占8.3%。金融貸款和社會資本占水利總投資的比例逐步提高，從“十二五”時期的12.9%提高到22.8%。

　　近年來我國相繼出臺一系列深化投融資改革的政策法規，我國市場化投融資環境愈加規范，金融工具日趨多樣化，資本市場更加活躍，這為水利投融資改革提供了怎樣的條件？

　　龐靖鵬：隨著我國金融市場發展和水利投融資改革的推進，水利利用金融的方式越來越靈活，除了銀行貸款這一傳統的融資工具外，也積極采取企業債券、公司債券、短期融資券、中期票據等債權融資，以及股權合作、產業投資基金、上市融資等股權融資方式。但是，各種金融工具的運用都需要滿足特定的條件。比如，為了盤活水利存量資產、擴大有效投資，水利領域正在探索開展不動產投資信托基金試點，然而由于擬申報項目存在收益率低、資產規模不足、權屬或資產范圍不明確、運營時間短等問題，極少能達到試點要求。因此，要想這些金融工具真正為水利所用，有關部門以及水利企業，還要主動為水利項目融資創造條件，特別是要解決水利項目收益率低的問題。

　　在踐行“兩手發力”的過程中，政府和市場應如何平衡好水利項目的公益性和市場化融資的逐利性？當前還存在哪些困境與難題？

　　龐靖鵬：習近平總書記指出，保障水安全，無論是系統修復生態、擴大生態空間，還是節約用水、治理水污染等，都要充分發揮市場和政府的作用，分清政府該干什么，哪些事情可以依靠市場機制。踐行“兩手發力”，就是要厘清政府與市場的邊界。根據“公共產品理論”，單純具有防洪、排澇等公益性功能的水利項目，主要產生的是社會效益，基本上沒有經濟效益，需要政府介入水利項目的供給與配置，政府是項目的投資主體，可采用“政府付費購買產品和服務”的方式，資金來源主要為政府資金；兼有防洪排澇等公益性任務，又有供水、發電等經營性功能的準公益性水利項目，既可以產生社會效益也可以產生經濟效益，應在政府主導下，充分利用市場機制，發揮金融和社會資本的作用；城市水務、水電開發等以經濟效益為主的經營性水利項目，在政府嚴格控制項目規劃和準入政策的前提下，通過公開招標的方式吸引各類非政府投資主體出資、參與項目建設運營，并分享項目效益。

　　當前，一方面，受經濟下行壓力加大、防控地方債務風險等因素影響，部分地方財力不足，政府資金籌措難度大；另一方面，由于水利項目具有建設周期長、投資回報率低等特點，融資難的問題依然十分突出。

　　杜峰：水利項目公益性強、投資規模大、建設運營周期長、盈利能力弱，政府在項目的規劃、投資、監管等方面發揮主導作用，同時，應建立完善市場化的水利投融資體制機制，保障社會資本投入回報。當前，受國家投資政策變化、地方財力有限等多因素影響，財政投入力度和規模都存在較大波動性。同時，長期以來水利工程供水商品屬性尚未得到有效認可，工程供水價格形成和收費機制尚未有效建立，導致水利項目難以獲得市場化融資支持，難以吸引社會資本投入。長期以來，各級水利投融資企業是水利投融資項目的主要力量，以貴州為例，“十二五”以來，貴州省水投集團投入資金占全省水利工程總投入一半以上，企業投入資金主要來源是通過融資獲得，在當前嚴格的政府債務管控政策背景下，投融資企業為公益性項目融資舉債功能已被剝離，依法合規開展市場化融資面臨嚴峻挑戰。

　　周國平：要促進公共財政投入、做好金融支持、引導社會資本的三位一體，形成“輸血、補血、活血、造血”的發展思路，構建多元化、多層次、多渠道的投融資格局，著力破解水利項目籌資難的問題。

　　支持省級水利投資公司參與供水、污水處理、垃圾發電、海綿城市建設等收益較好項目，創新商業運營管理模式，開展市場化經營。鼓勵省級水利投資公司采取多種方式與地方加強合作，開展供水、發電、水產、旅游等多元化經營，提高整體運營效益，統籌投資建設公益性和經營性水利項目。支持社會資本統籌城鄉供水，實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設運營。

　　進入新時期，進一步拓展水利市場化投融資，政府、市場“兩只手”應分別抓好哪些重點？

　　龐靖鵬：政府和市場是現代市場經濟體系中相互關聯、相輔相成的兩個重要組成部分。為進一步拓展水利市場化投融資機制，在政府方面，要充分發揮政府投資引導帶動作用，進一步保障和穩定水利投入規模和渠道，改進和明確政府投資項目資金安排方式，積極創新政府支持方式，激發社會資本投資活力，增強市場主體的投資信心。

　　在市場方面，政府要為水利項目市場化融資創造有利條件。具體來說，一要健全政府和社會資本合作機制，完善投資補助、財政補貼、貸款貼息、收益分配、價格支持等優惠政策，鼓勵和引導社會資本通過資產收購、特許經營、參股控股等多種形式參與水利工程建設和運營，豐富社會資本退出渠道，維護社會資本的合法權益。二要建立健全完善水利市場體系，降低市場主體進入門檻，加強水利建設市場主體信息公開和誠信體系建設，不斷完善和規范市場秩序。三要大力推進水利工程供水價格改革，建立健全有利于促進水資源節約和水利工程良性運行、與投融資體制相適應的水利工程水價形成機制。

　　杜峰：合理利用特許經營政策，實現政府公共職能與市場機制的有效組合；及時建成盤活已建項目，提升水利投融資企業持續投融資能力；賦予水利投資企業水土保持、糧食生產、發電、交通等方面的開發權力，實現多項資源的整合工作，做好投資前的項目梳理包裝，充分吸引社會資本投入；主動對接金融機構，引入相關金融機構參與可行性研究報告及各類規劃的編制，爭取開發性、政策性的長期低息信貸資金支持。

　　汪倫焰：河南省委、省政府正在實施“五水綜改”方案，形成政府主導、多元投入、市場運作、社會參與的水利工程建設運營新體系，在水源、水權、水利、水工、水務五個方面進行改革。市場方面，進一步創新投融資方式，河南水投集團積極推進城鄉水務板塊上市，并積極籌劃河南水利建設基金；在投資建設方面，優化工程建設內容，既要完成水利項目的公益性功能，同時深挖其市場價值，形成良性循環；形成固定資產的水利工程，從管資產向管資本轉變，提高工程效率和效益；對收益較好的項目發行水利工程不動產投資信托基金，充分利用水源和水權的稀缺性優化基金產品結構。

　　周國平：水利工程一般可盈利性資產占比較低，預期收益難以預測，無法有效保障合理投資收益，社會資本投資積極性不高，要吸引社會資本進入，一是增強水利工程的獲取收益能力，保障社會資本合理收益，對公益性較強、經營效益較差的水利項目，通過配置經營性資源或與經營性較強的項目組合開發等方式，支持社會資本獲得合理投資回報；二是支持省級水利投資公司與工程類央企、國企、金融機構等社會資本合作，發起設立省級水利產業投資基金，帶動社會資本進入水利建設領域；三是鼓勵符合條件的水利投資公司運用債權投資計劃、股權投資計劃、資產支持計劃等融資工具，引入資金參與具有穩定經營性收益的水利工程建設。