公告啟事
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》均提出健全自然資源用途管制制度。水資源是自然資源的重要組成，水資源用途管制制度是健全自然資源用途管制制度的應有之義。現行水資源用途管制較為分散、缺乏系統性，如何進一步健全水資源用途管制制度體系亟待研究。
一、水資源用途管制的概念和特征
水資源用途管制，是指通過水資源規劃、用水總量控制、水功能區劃、取水許可、水權交易等環節的管理措施，明確水資源用途，管控水資源用途變更，確保按照規定的用途開發利用水資源，促進水資源公平、高效、永續利用的一系列管理制度。水資源用途管制是一種水資源利用約束機制，是對水資源使用權的進一步限制。水資源用途管制可以從以下幾方面進行理解。
第一，水資源用途管制的根本目的是促進水資源公平、高效、永續利用以及經濟、社會的發展和環境的協調。通過對水資源的用途管制，充分協調人與自然、經濟社會與生態環境等關系，逐步創造一個良性、高效的生態環境，滿足可持續發展的需要。
第二，水資源用途管制以水資源規劃為依據，規劃以遵循水資源特性為前提。依據水資源利用規劃配置水資源，以行政、經濟和法律手段來規范用水行為，引導合理利用水資源，能夠強化國家宏觀調控水資源的職能，避免水資源管制中的政府失靈。
第三，通過對水資源用途的嚴格管制，使水資源利用結構與布局得以最優化配置，在優先保障生活用水的基礎上，農業用水和生態用水得到有效保護，工業用水得到有效控制，水資源利用率和產出率逐步得到提高，水資源得以可持續利用。
第四，水資源用途管制是對水資源的利用方式、利用程度以及用途變更實施管制的強制性措施，是由法律法規等強制性規范保障實施的。
二、我國水資源用途管制現狀及存在的主要問題
（一）水法規中與用途管制有關的規定
現有水法律法規與用途管制的相關規定散見于《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規中。
根據水資源管理的過程，可以對現有水法律法規中與用途管制有關的規定梳理如下：一是對開發、利用、節約、保護水資源提出了總體要求，如《水法》第4條等。二是在水資源宏觀配置環節，確立了五個層級的水資源宏觀配置要求，包括全國水資源綜合規劃、流域和區域的綜合規劃及專業規劃、江河水量分配方案、水中長期供求規劃、年度水量分配方案和調度計劃等。三是在水資源開發利用環節，對水資源用途提出很多要求，如用水順序、綜合利用、水工程規劃同意書、取水審批、建設項目水資源論證、地下水超采限制等制度。四是在水資源使用環節，提出了一些宏觀管制要求，如用水總量控制、定額管理、節約用水、高污染、高耗水用水控制等制度。五是在水資源保護環節，規定了水功能區劃、飲用水水源保護區、水質保護、水污染防治等制度。六是在水資源載體保護環節，對河湖水域岸線管理、禁止圍墾、占用補償等提出了管制要求。
（二）存在的主要問題
現行水法規中盡管未明確出現“用途管制”表述，但對水資源用途進行管制的理念卻貫穿于整個水法規體系。但是，現行水資源用途管制相關制度較為分散、宏觀，缺乏系統性、全面性和可操作性。具體來講，現行水資源用途管制制度存在的主要問題如下。
第一，水資源規劃尚不能有效滿足用途管制需要。水資源規劃應當是對生活、生產、生態等各種不同用途水資源進行用途管制的基本依據（“天花板”）；但是從實際編制的技術路線和內容來看，目前的水資源規劃側重于通過工程手段，實現水資源的供需平衡，尚不能有效滿足用途管制的需要。
第二，水資源開發利用相關管制制度可操作性不強。從水資源用途管制的要求上看，目前水資源開發利用和使用環節的一些管制制度還比較宏觀，可操作性不強。例如，規劃水資源論證制度缺乏操作規定；用水順序制度缺乏明確的抓手，未明確具體水源的具體用途。
第三，水資源及其載體保護相關制度還不夠健全。在水資源保護方面，現行水資源保護制度對生態用水保障的規定還比較欠缺；水功能區管理等規定還有待進一步細化和完善。在水資源載體保護方面，一些制度還不夠健全，如岸線利用缺乏分區制度；岸線開發利用和水功能區管理之間的關系尚不清晰等。
第四，現行水資源用途管制相關制度過于強調行政手段對水資源用途的管制，從產權和資產管理層面對水資源用途進行管制的制度設計仍非常欠缺。例如，對于水資源使用權確權登記后如何開展用途管制；水權交易過程中，如何進行用途管制；水權轉讓后，如何對轉讓后的行為進行后續監管，防止買方“囤水”等，現行水法規尚缺乏明確規定。
三、加強水資源用途管制的必要性
（一）落實中央決策部署的重要舉措
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求健全自然資源用途管制制度。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求完善自然資源資產用途管制制度，明確各類國土空間開發、利用、保護邊界，實現能源、水資源、礦產資源按質量分級、梯級利用。《中共中央國務院生態文明體制改革總體方案》要求將用途管制擴大到所有自然生態空間，嚴禁任意改變用途。近年來，各級水行政主管部門通過制定水資源規劃、嚴格用水總量控制和水功能區管理、加強水資源論證和取水許可等措施，初步形成了水資源用途管制框架體系。但是水資源用途管制的頂層設計還不夠清晰，管理制度尚不健全，管理能力亟待提高，迫切需要加快落實中央決策部署，加強水資源用途管制。
（二）建設生態文明的重要抓手
水資源是生態環境的控制性要素，保障生態需水是建設生態文明的基礎支撐。長期以來，我國經濟社會發展付出的水資源、水環境代價過大，導致一些地方出現河道斷流、地下水超采、水污染嚴重、水生態退化等生態環境問題。亟須按照建設生態文明的要求，加強水資源用途管制，嚴控經濟社會發展用水總量，倒逼經濟社會發展轉方式、調結構，確保生態基本需水，保護和修復水生態環境。
（三）統籌各行業用水、保障經濟社會健康發展的必然要求
隨著經濟社會快速發展，在嚴格用水總量控制的條件下，各行業對水資源各種用途間的競爭將日趨激烈。亟須加強水資源用途管制，統籌考慮各行業用水需求，保證生活用水，保障糧食生產合理需水，優化配置生產經營用水，充分發揮水資源的多重功能，以水資源節約集約利用和可持續利用，保障糧食安全和供水安全，支撐經濟社會快速健康發展。
（四）建立水權制度的重要基礎
開展水資源使用權確權登記，必須加強水資源用途管制，在水資源總量中厘清經濟社會發展用水和生態用水的用途邊界，并在經濟社會發展用水中進一步厘清生活、農業、工業等不同行業用水的用途邊界，以此為基礎確認取用水戶的水資源使用權，明確取用水用途。開展多種形式的水權交易流轉，必須嚴格管控水資源用途變更，防止農業、生態和居民生活用水被擠占。
四、土地用途管制制度經驗借鑒
土地用途管制起步較早，目前已形成了較為系統的制度體系。在水資源用途管制制度研究中，既要合理借鑒土地的做法，也要看到水資源和土地的特性差異。
（一）土地用途管制制度的主要內容
土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用，經濟、社會和環境的協調發展，通過編制土地利用總體規劃劃定土地利用區，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者必須嚴格按照國家確定的用途利用土地，違者將受到嚴厲處罰的制度 。土地用途管制制度是由一系列的具體制度和規范組成的。
歸納起來，土地用途管制制度的主要內容包括：第一，按用途將土地進行分類，作為用途管制的基礎。《土地管理法》第4條將土地分為農用地、建設用地和未利用地三類，作為實行用途管制的基礎。第二，嚴格土地利用總體規劃，作為用途管制的依據，包括全國和省級土地利用總體規劃、縣鄉級土地利用總體規劃等。第三，建立農用地轉用審批、土地征收審批和補償、基本農田保護等制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，有效保護農用地，并對耕地實行特殊保護。第四，通過建設用地總量控制、土地利用年度計劃等制度，嚴格控制建設用地總量。第五，嚴格建設用地的具體用途管制，要求建設單位按照約定或規定使用土地，嚴格建設用地變更用途審批等，確保按照規定的用途使用土地。第六，確立土地垂直管理體制，健全土地調查、土地統計、國家土地督察等配套制度，為實施用途管制提供強有力的措施保障。
（二）水資源與土地的特性比較及用途管制的異同分析
水資源和土地既有相同或類似之處，也存在明顯的差別。兩者的相同或類似之處，使得水資源用途管制可以借鑒土地用途管制中的部分經驗；而兩者的差異之處，則要求實行有差別的用途管制方式和措施，并在相關制度設計時予以體現。
1、水資源與土地的共性及可供借鑒的用途管制經驗
水資源與土地都屬于自然資源，都具有數量的有限性、分布的不平衡性、質量的差異性、資源間的聯系性等特征，為了實現資源的合理利用和優化配置，促進經濟、社會和環境的協調發展，都應嚴格實行用途管制。這也是生態文明制度建設的內在要求。
為此，土地用途管制制度的基本經驗，如明確用途管制制度在我國土地管理中的核心地位、強調土地利用規劃在土地用途管制中的基礎性作用、實行嚴格的土地利用總量控制、嚴格限制土地用途變更、健全土地用途管制的法制保障體系、創新相關技術管理手段等，可以在健全水資源用途管制制度時予以借鑒。
2、水資源與土地的差異及用途管制的特殊性
也要看到，水資源具有與土地明顯不同的特性，這決定了水資源用途管制與土地用途管制存在很大的差別。在開展具體的制度設計時，需要從水資源的特殊性出發，構建符合水資源特性的用途管制制度。
第一，土地用途具有易確定性，可以通過土地利用總體規劃明確每一塊土地的用途。但水資源具有流動性、多功能性、綜合利用性等特性，水資源用途很難由某個單一的規劃進行確定，需要依據三條紅線控制指標、水資源規劃、水功能區劃、江河水量分配方案、各行業水量分配等，從水量、水質、水能、水域、水體等多個角度統籌確定水資源用途。
第二，土地用途具有排他性和唯一性，分為農用地、建設用地和未利用地三類。但水資源具有多功能性、綜合利用性，往往需要同時統籌考慮供水、發電、航運、漁業、濕地、生態、納污等多種功能，協調好生活、生產經營和生態環境用水，充分發揮水資源的綜合效益。
第三，土地的位置具有固定性，水資源具有流動性、區域關聯性，水資源的開發利用和用途管制需要兼顧上下游、左右岸和有關地區之間的利益。
第四，土地的數量具有確定性，水資源數量具有不確定性，水資源用途管制需要明確用水優先序，并實行水量統一調度和年度取用水計劃管理。
第五，水資源具有利害兩重性，水資源的用途要興利和除害相結合，服從防洪的總體安排。土地的利用不具有此特性。
第六，土地功能的發揮具有相對獨立性，但水資源與作為載體的江河湖泊水域岸線不可分割，水資源開發利用與水利工程的功能不可分割，因此水資源用途管制需要與河湖水域岸線的用途管制以及水利工程的功能發揮進行統籌考慮。
五、水資源用途管制制度建設的思路和重點
參考土地用途管制的做法，結合我國國情水情和水資源的特殊性，擬將水資源用途管制的基本思路表述為以下四方面：一是依據最嚴格水資源管理制度和水資源相關規劃，明確水資源用途，控制水資源開發利用總量；二是優先保障城鄉居民生活用水，嚴格保護基本生態用水和農業用水，優化配置生產經營用水；三是嚴格限制開發利用河湖水域岸線空間，有序實現河湖休養生息；四是嚴格水資源用途變更管制，確保按照確定的用途開發利用和使用水資源。這四個方面分別表示水資源用途管制的四個層面：第一層面是水資源用途確定制度，這是用途管制的前提和基礎；第二層面是從生活、生態、生產“三生”用水角度，明確水資源用途管制的各自側重點；第三層面是從水和盆的關系角度，提出對河湖水域岸線空間的用途管制要求；第四層面是對取用水戶的要求。
（一）依據最嚴格水資源管理制度和水資源相關規劃，明確水資源用途，控制水資源開發利用總量
明確水資源用途和控制水資源開發利用總量是用途管制的前提和基礎。基于水資源的流動性、多功能性、綜合利用性、利害兩重性等特性，需要按照各流域和各區域的水資源和水環境承載能力，依據最嚴格水資源管理制度中的三條紅線控制指標、水資源綜合規劃、各種專項水資源規劃、水功能區劃、水量分配方案、水中長期供求規劃等，從水量、水質、水能、水域、水體等多個角度統籌確定水資源的用途，控制可開發利用水資源的總量。水量方面，需要從區域取用水總量、分類取用水總量（生活、生產、生態）、分行業取用水總量（工業、農業、服務業）、取用水戶取用水總量等方面確定水資源用途和控制總量；水質方面，需要從水功能區和水功能區限制納污能力等方面確定水資源用途和控制納污總量；水能方面，需要按照水資源綜合規劃、水能資源開發利用規劃等確定水資源用途和控制水能開發利用總量；水域方面，需要依據水域利用規劃、水功能區劃等確定水資源用途和控制總量；水體方面，需要按照水生態環境保護需要確定水資源用途。
基于水資源用途管制的需要，需要在現有的水資源規劃和配置制度基礎上，調整或增加以下內容：一是調整水資源規劃編制思路，補充水資源可開發利用總量、分類分行業用水總量、生態環境用水保障等內容，以此作為水資源用途管制的依據；二是調整水功能區劃編制思路，除了考慮水質要求之外，進一步統籌考慮水量、水質、水生態的管理目標要求；三是實行規劃水資源論證制度，根據水資源和水環境承載能力合理確定區域經濟社會發展布局，實現“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的空間均衡理念；四是明確區域內各水源的具體用途；五是水權確權過程中要區分生活、農業、工業、服務業、生態等用水類型，明確水資源用途，并在相關權屬證書中予以記載。
（二）優先保障城鄉居民生活用水，嚴格保護基本生態用水和農業用水，優化配置生產經營用水
區分各種水資源用途，實行各有側重的管制，這是水資源用途管制的核心內容。基于水資源的不確定性、多功能性、綜合利用性等特性，需要從居民生活用水、基本生態用水和農業用水、生產經營用水等方面實行不同的用途管制。
1、優先保障城鄉居民生活用水。
優先保障城鄉居民生活用水在用途管制制度里具有優先性。優先保障城鄉居民生活用水需要從以下幾方面考慮：一是確定飲用水水源、水源地，包括備用水源、備用水源地，既包括水法和水污染防治法中規定的飲用水水源保護區，也包括水功能區的飲用水源區；二是對飲用水水源和水源地采取嚴格的保護措施；三是優水優用，確保優質水資源優先用于居民生活用水；四是旱情緊急情況下的水量調度措施等。
2、嚴格保護基本生態用水和農業用水。
保障基本生態用水和農業用水是水資源用途管制的重點環節，也是生態文明制度建設的基本要求。
保障基本生態用水需要從以下幾方面綜合考慮：一是生態流量保障制度，包括確定重要河道斷面的生態流量、重點湖泊的生態水位；在調蓄徑流、調度水資源、開展跨流域調水時，應當按照生態流量或生態水位保障要求，制定水量調度方案，并按照規定權限審批后組織實施。二是特殊區域的保障制度，即在江河源頭區、海水入侵區、地下水超采區等生態敏感區或者生態脆弱區開發利用水資源，應當優先考慮維系生態的用水需求，在保障基本生態用水需求的前提下，合理開發利用水資源，確定水資源使用用途。三是深層地下水保護制度，國家應當將深層承壓水作為戰略儲備水源，除了人畜飲水應急外，一般不得開采使用。有條件的地區，對已經開采或者應急開采后，應當采取適當措施進行回補。四是生態補水制度。通過調水措施，對嚴重缺水影響生態系統穩定的江河湖泊、濕地、地下水嚴重超采區、地面沉降區實行生態補水。五是生態保障監測制度。包括建立水生態系統監測監控系統，掌握水生態系統情況，維護水生態系統穩定，發現有危及水生態系統穩定的情形時，應當及時停止危害行為，并采取相應補救措施。六是生態保障考核制度。逐步建立水生態保障狀況的的監督考核機制。實行最嚴格水資源管理制度的考核，應當將保障生態用水需求，水生態系統的穩定性和完整性納入考核指標。
保障基本農業用水的重點是根據本地實際情況，在用水總量控制指標中合理確定基本農業用水總量。要通過進一步明確灌區的用水總量指標、開展灌區水量分配、對農村集體經濟組織水塘水庫中的水資源使用權進行確權等工作，明確農戶的灌溉用水權，確保基本農業用水。
3、優化配置生產經營用水
優化配置生產經營用水，既包括河道外的取用水，也包括河道內的發電、航運、漁業等用水。要在行業用水總量指標范圍內，控制工業（含服務業）企業取水許可審批總量，缺水地區要嚴格限制人造滑雪場、高爾夫球場、高檔洗浴場所等高耗水項目發展。要進一步規范取水許可管理，科學核定許可水量，發放取水許可證，明確工業（含服務業）企業的取水權。取水許可證中載明的取水用途，不得擅自變更調整。
（三）嚴格限制開發利用河湖水域岸線空間，有序實現河湖休養生息
江河湖泊是水資源的重要載體，對河湖水域岸線空間實行用途管制是水資源用途管制的應有之義。落實十八屆三中全會“有序實現河湖休養生息”的要求，相關用途管制的核心是嚴格限制開發利用河湖水域岸線空間。一是嚴格水功能區管理，確立水功能區影響論證制度，進行水資源開發利用、廢污水排放、航運、旅游以及河道管理范圍內項目建設等可能對水功能區有影響的涉水活動，有關單位在提交的取水許可申請、入河排污口設置申請等行政審批申請文件中，應當就涉水活動對水功能區水質、水量、水生態的影響進行論證，并提出預防、減緩、治理、補償等措施。二是實行岸線分區管理制度，綜合考慮水資源規劃、水功能區劃、采砂管理規劃、岸線利用管理規劃等，將岸線劃分為保護區、保留區、限制開發區、開發利用區，嚴格分區管理。三是健全禁止河湖圍墾制度，嚴格限制建設項目占用水域，防止現有水域面積衰減。四是建立占用水域補償制度。建設項目確需占用水域的，應按照消除對水域功能的不利影響、等效替代的原則，實行占用補償。探索建設項目占用水域的補償方式，制定相應的補償管理辦法。要把占用水域補償措施作為河道管理范圍內建設項目工程建設方案審查的重要內容，與建設項目同步實施。
（四）嚴格水資源用途變更管制，確保按照確定的用途開發利用和使用水資源
對水資源用途變更實行嚴格管制，是確保水資源能夠按照確定的用途進行開發利用和使用的重要措施。一是明確禁止用途變更的情形。禁止基本生態用水轉變為工業等生產用途，禁止農業灌溉基本水量轉變為非農業用途。禁止嚴重影響城鄉居民生活用水安全的水資源用途變更，以及可能對第三者或者社會公共利益產生重大損害且沒有采取有效補救措施的水資源用途變更。二是嚴格規劃調整中的水資源用途變更。規劃調整涉及水資源用途變更的，應當重新進行規劃水資源論證，確保水資源用途管制目標的實現。三是嚴格水權交易中的水資源用途變更。取用水戶因水權交易需要變更水資源用途的，審批機關在辦理取水權變更手續時，應當對用途變更進行嚴格審核，綜合考慮用途變更可能對水資源供需平衡、生態與環境、社會公共利益、利害關系人的利益帶來的影響，涉及社會公共利益和可能對第三方造成重大影響需要聽證的，應當向社會公告并舉行聽證，防止農業、生態或居民生活用水被擠占。
六、健全水資源用途管制制度的對策建議
2016年7月水利部發布了《關于加強水資源用途管制的指導意見》，明確了加強水資源用途管制工作的重要性和緊迫性、總體要求、主要任務和保障措施，是今后一段時期水資源用途管制工作的重要指導性文件。在落實該指導意見基礎上，需要進一步探索和積極推進相關法規建設和能力建設，逐步建立健全水資源用途管制制度體系。
一是積極開展水資源用途管制工作試點。推動、引導水權試點地區和一些水資源管理基礎條件較好的地區率先開展用途管制制度建設試點，抓準水資源用途管制的關鍵環節和主要問題，為建立健全水資源用途管制制度提供實踐經驗支撐。
二是積極推進水資源用途管制相關法規建設。一方面，在目前推動制定的地下水管理條例、水功能區監督管理辦法等水法規中，從地下水管理和保護、水功能區監督管理等各自層面規定水資源用途管制的內容；另一方面，要適時啟動《水法》修訂研究，從法律層面上構建系統的水資源用途管制制度。
三是進一步強化能力建設。一方面，抓緊完善水資源監測、用水計量與統計制度，建立取、用、供、排水計量設施，建立現代化水資源監測系統；另一方面，建設和完善水利信息采集、傳輸網絡及綜合數據庫，加快水利信息化綜合體系建設，為水資源用途管制工作奠定良好的技術基礎。
作者：陳金木 汪貽飛 王曉娟 來源：《中國水利》2017年第1期
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