焦小平：大力推廣PPP模式 助力“一帶一路”倡議

時(shí)間：2017-05-26 來(lái)源：鳳凰財(cái)經(jīng)

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“一帶一路”高峰論壇近日閉幕，達(dá)成了270多項(xiàng)成果。未來(lái)，預(yù)計(jì)“一帶一路”沿線城市和周邊地區(qū)將有越來(lái)越多包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目落地，雖然中方表示將向絲路基金新增資金1000億元，但相對(duì)項(xiàng)目投資需求還遠(yuǎn)不夠，同時(shí)各方合作體制機(jī)制也需要?jiǎng)?chuàng)新。在跨國(guó)項(xiàng)目合作中，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式提供了一種創(chuàng)新的合作機(jī)制和融資方式，且不乏成功案例。財(cái)政部PPP中心主任焦小平表示，PPP模式完全契合“一帶一路”倡議的新理念新模式，將大有可為。同時(shí)，他還強(qiáng)調(diào)，國(guó)務(wù)院各部門正在統(tǒng)一PPP頂層設(shè)計(jì)工作。

PPP模式正好契合“一帶一路”倡議新理念

記者：“一帶一路”倡議提出3年多來(lái)，是否有PPP模式的成功案例?現(xiàn)在發(fā)展情況如何?

焦小平：“一帶一路”倡議是一個(gè)全球合作發(fā)展的新理念、新模式和新路徑。目前國(guó)際上已有多種合作發(fā)展框架或倡議，但真行動(dòng)見(jiàn)實(shí)效的不多。“一帶一路”倡議是一個(gè)既有新理念，又有切實(shí)措施且可落地的行動(dòng)方案，是迄今為止最富遠(yuǎn)見(jiàn)、最能落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的國(guó)際新戰(zhàn)略。

國(guó)際合作發(fā)展特別項(xiàng)目層面的合作，一定要遵循《“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇圓桌峰會(huì)聯(lián)合公報(bào)》所提出的合作目標(biāo)和原則，“公平競(jìng)爭(zhēng)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)作用和企業(yè)主體地位，確保政府發(fā)揮適當(dāng)作用。”“一帶一路”倡議在機(jī)制上解決可持續(xù)發(fā)展發(fā)展動(dòng)力和路徑問(wèn)題，其成果是可預(yù)期的、可實(shí)現(xiàn)的。特別是對(duì)那些相對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，我們不僅要解決短期發(fā)展資金不足問(wèn)題，更要解決長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的模式、機(jī)制和動(dòng)力問(wèn)題，PPP模式是一個(gè)長(zhǎng)短期發(fā)展兼顧的解決方案。

從我國(guó)30多年改革開(kāi)放發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，這個(gè)關(guān)系處理好了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)又好又快，反之，要么管死了，要么付出高昂代價(jià)。PPP模式是一種在政府引導(dǎo)下、以市場(chǎng)為主的合作發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)、公眾三者共商、共建、共贏。在“一帶一路”倡議早期發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是先導(dǎo)，這些設(shè)施對(duì)所在國(guó)家是基本的公共產(chǎn)品公共服務(wù)，但對(duì)國(guó)際投資者是一個(gè)商業(yè)投資項(xiàng)目。所以說(shuō)，PPP模式將會(huì)是“一帶一路”沿線國(guó)家包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品公共服務(wù)國(guó)際合作的主流形式，給項(xiàng)目國(guó)輸入的不僅是資金，還有新的發(fā)展理念、管理模式、技術(shù)和人才等。發(fā)展是一個(gè)綜合概念，沒(méi)有資金絕對(duì)不行的，但僅僅融資是不夠的;如果融資項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)不優(yōu)化，產(chǎn)出績(jī)效不高，投資有效性就得不到保障，巨大的投資可能變成巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。“一帶一路”倡議是國(guó)際合作發(fā)展新戰(zhàn)略，更是一個(gè)可執(zhí)行的行動(dòng)方案，PPP模式可以從機(jī)制上為合作項(xiàng)目可持續(xù)經(jīng)營(yíng)提供保障。

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加公共服務(wù)供給，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)貿(mào)易發(fā)展，是一套組合拳，中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證了其科學(xué)性和可行性。要想富先修路，“一帶一路”沿線國(guó)家首先要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好，這是發(fā)展的一個(gè)前提條件，但這只是好的開(kāi)頭，后期的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目必須跟上，只有這樣基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)外溢性才能被吸收利用成果化。比如中國(guó)企業(yè)“組團(tuán)”參與緬甸皎漂特別經(jīng)濟(jì)區(qū)深水港、工業(yè)園的PPP項(xiàng)目，就是希望通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)一箭雙雕，既解決了基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，又解決了當(dāng)?shù)睾罄m(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資回報(bào)來(lái)源問(wèn)題。中國(guó)企業(yè)參與當(dāng)?shù)仨?xiàng)目輸出的不僅是資金，還有規(guī)則、產(chǎn)業(yè)、管理、技術(shù)和人才，將會(huì)幫助“一帶一路”沿線國(guó)家少走彎路，更好更快發(fā)展。

記者：由于“一帶一路”沿線國(guó)家地區(qū)情況比較復(fù)雜，具有高風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于采用PPP模式的項(xiàng)目落地，您有什么建議呢?

焦小平：PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)包括政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等。就項(xiàng)目層面來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為：第一要保證充分公平競(jìng)爭(zhēng)，第二要讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，第三要加強(qiáng)供應(yīng)鏈管理，提高項(xiàng)目投資的有效性和效益。一個(gè)項(xiàng)目要成功，設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的一體化管理至關(guān)重要，要建立一套基于產(chǎn)出績(jī)效付費(fèi)為核心的激勵(lì)約束機(jī)制。

政府與市場(chǎng)的合作，要有一個(gè)明晰的風(fēng)險(xiǎn)分配管理框架，權(quán)責(zé)利要對(duì)等，要充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)作用和企業(yè)的主體地位，發(fā)揮他們?cè)陧?xiàng)目管理中的決定性作用，給予企業(yè)充分的創(chuàng)新空間，政府的關(guān)注點(diǎn)主要在規(guī)則制定和監(jiān)管上。

PPP相關(guān)政策的約束和激勵(lì)機(jī)制必須建立起來(lái)

記者：目前在“一帶一路”國(guó)家中推廣PPP模式，在制度上需要什么支持?

焦小平：從PPP全球發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)自身發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，要重點(diǎn)解決好以下四點(diǎn)：

第一，中央政府堅(jiān)定的改革決心非常重要。中國(guó)三年來(lái)PPP改革之所以取得成功，主要是全面深化改革的制度紅利。沒(méi)有全面依法治國(guó)，沒(méi)有“放管服”和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用等國(guó)家治理現(xiàn)代化措施，就不會(huì)有今天PPP市場(chǎng)生機(jī)勃勃的局面。沒(méi)有堅(jiān)定的改革開(kāi)放戰(zhàn)略，沒(méi)有開(kāi)明法治政府，沒(méi)有互惠可預(yù)期的政策機(jī)制，社會(huì)資本不會(huì)貿(mào)然進(jìn)行大規(guī)模長(zhǎng)期投資。

第二，建立一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范可執(zhí)行的制度框架。主要包括法規(guī)、政策和指南合同等三個(gè)層次。特別是第三個(gè)層次，更要強(qiáng)調(diào)精細(xì)化管理和可操作性。PPP模式對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一種市場(chǎng)化公共服務(wù)供給方式，對(duì)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)是一種可預(yù)期、可操作的商業(yè)模式，政策規(guī)則層面必須目標(biāo)清晰、路徑明確、流程規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)具體。

第三，要建立一套激勵(lì)約束相容的政策機(jī)制。對(duì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，PPP模式既是一個(gè)創(chuàng)新發(fā)展模式，也是一種改革工具，具有先行先試牽引改革的特點(diǎn)。首先要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、打破壟斷、鼓勵(lì)創(chuàng)新;其次要出臺(tái)實(shí)質(zhì)性激勵(lì)措施，如財(cái)政、金融、投資、土地、價(jià)格等方面政策;最后，要堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)，積極財(cái)政政策不是無(wú)度無(wú)止的簡(jiǎn)單刺激，要防止政府債務(wù)管理無(wú)序失控風(fēng)險(xiǎn)。

第四，制度創(chuàng)新要適合國(guó)情。在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)中，不能簡(jiǎn)單的拿來(lái)主義，生搬硬套，要根據(jù)本國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段適時(shí)創(chuàng)新。

記者：未來(lái)財(cái)政部PPP中心會(huì)有什么措施促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)?

焦小平：財(cái)政部PPP中心會(huì)按照國(guó)家總體對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，積極參與“一帶一路”建設(shè)，加快國(guó)內(nèi)沿線地區(qū)和城市的發(fā)展，幫助和配合“一帶一路”國(guó)家利用PPP模式促更多項(xiàng)目落地，特別是通過(guò)政策機(jī)制的協(xié)同，便利中國(guó)企業(yè)“走出去”。一是加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)“一帶一路”沿線地區(qū)和城市的機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，充分利用政府市場(chǎng)兩種資源，推動(dòng)關(guān)鍵性大項(xiàng)目落地。目前中心已成立專門工作組聯(lián)絡(luò)地方，上下聯(lián)動(dòng)效應(yīng)明顯。二是要利用多雙邊國(guó)際合作機(jī)制，推動(dòng)合作成員國(guó)政策協(xié)同、規(guī)則統(tǒng)一、項(xiàng)目落地。首先，與世界銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施銀行、金磚新發(fā)展銀行等多邊開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，G20、APEC、金磚財(cái)經(jīng)合作機(jī)制、UNESCAP等多邊國(guó)際合作機(jī)制或組織，建立專項(xiàng)PPP合作機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)開(kāi)放、規(guī)則協(xié)同和項(xiàng)目開(kāi)發(fā);其次與沿線國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)建立雙邊合作機(jī)制，開(kāi)展政策規(guī)則和最佳實(shí)踐分享，協(xié)助合作國(guó)開(kāi)展培訓(xùn)等能力建設(shè)，支持中國(guó)企業(yè)“走出去”對(duì)接項(xiàng)目。我中心目前已配合國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)在越南和柬埔寨等開(kāi)展智力合作項(xiàng)目。三是加強(qiáng)“一帶一路”P(pán)PP合作智庫(kù)建設(shè)，推動(dòng)我們PPP改革“四個(gè)自信”建設(shè)，分享中國(guó)智慧。

統(tǒng)一PPP頂層設(shè)計(jì)進(jìn)程在加速

記者：今年1月份，發(fā)改委和13個(gè)部門成立了“一帶一路”P(pán)PP工作機(jī)制。請(qǐng)問(wèn)這個(gè)工作機(jī)制和財(cái)政部PPP中心如何協(xié)作和定位?

焦小平：國(guó)內(nèi)部門協(xié)同支持“一帶一路”倡議，我們積極支持，PPP中心希望在技術(shù)專業(yè)層面能發(fā)揮更多的作用。PPP是一個(gè)合作共贏的文化，協(xié)同協(xié)作是基本的要求。

就國(guó)內(nèi)來(lái)講，PPP改革已進(jìn)入深水區(qū)，有兩個(gè)問(wèn)題急需解決。第一是規(guī)范運(yùn)作，防控風(fēng)險(xiǎn);第二，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一大市場(chǎng)。

PPP改革是一項(xiàng)綜合性的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過(guò)機(jī)制轉(zhuǎn)變、動(dòng)力轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)豐富公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)供給品質(zhì)和效率，提質(zhì)增效最為重要，而一些地方卻簡(jiǎn)單把PPP看作政府一種新的融資手段，變相兜底舉債，偏離了PPP改革初衷，擾亂了秩序，增加了風(fēng)險(xiǎn)，這種錯(cuò)誤做法必須堅(jiān)決制止。PPP改革只有規(guī)范發(fā)展方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

從上世紀(jì)80年代末起，PPP的一些商業(yè)模式已開(kāi)始在我國(guó)應(yīng)用，各部門分別出臺(tái)了相應(yīng)管理政策，最終不可避免的出現(xiàn)部門間政策交叉重疊，甚至相互矛盾抵觸。這個(gè)分散碎片化問(wèn)題，是我國(guó)客觀發(fā)展進(jìn)程中階段性現(xiàn)象，也是一個(gè)不能拖、急需解決的問(wèn)題。按照全面深化改革整體系統(tǒng)協(xié)調(diào)性原則，PPP改革必須按照全國(guó)一盤(pán)棋的全局觀，在統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)下，各部門協(xié)同合作，不能再走分工分家、分工分治的“九龍治水”的老路，最終建立一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范透明的PPP大市場(chǎng)。目前國(guó)務(wù)院法制辦牽頭制定《PPP條例》，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化部門合作是其中一個(gè)重要內(nèi)容，PPP工作中分散分治問(wèn)題將會(huì)得到根本性解決。