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水效管理三個重要抓手的側(cè)重與統(tǒng)籌

時間：2017-06-22 來源：水利部發(fā)展研究中心

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水效管理作為節(jié)水管理的重要內(nèi)容，近年來先后形成了節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證、水效標(biāo)識管理、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動三個重要抓手。三者有機(jī)聯(lián)系，各有側(cè)重，統(tǒng)籌處理好相互關(guān)系十分重要。

 一、基本情況

 節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證，是指依據(jù)水效等相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求，經(jīng)節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)構(gòu)確認(rèn)并通過頒布節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證證書和節(jié)水標(biāo)志，證明某一認(rèn)證產(chǎn)品為節(jié)水產(chǎn)品的活動。2002年7月，國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會授權(quán)中國質(zhì)量認(rèn)證中心（CQC）開展節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證。2002年10月，原國家經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于開展節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證工作的通知》，要求全面開展節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證工作。2003年水利部《關(guān)于加強(qiáng)水利認(rèn)證認(rèn)可工作的若干意見》提出建立節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證制度。2007年起，節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證被作為進(jìn)入政府采購清單的前置條件。2012年9月，水利部、國家質(zhì)檢總局、全國節(jié)水辦《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)水產(chǎn)品質(zhì)量提升與推廣普及工作的指導(dǎo)意見》明確提出，深入推進(jìn)節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證工作。截至2015年，CQC累計頒發(fā)節(jié)水產(chǎn)品證書5000多張，累計獲證企業(yè)400多家。

 水效標(biāo)識是采用企業(yè)自我聲明和信息備案的方式，表示用水產(chǎn)品水效等級等性能的一種符合性標(biāo)志。國家對節(jié)水潛力大、使用面廣的用水產(chǎn)品實行水效標(biāo)識制度，確定統(tǒng)一適用的產(chǎn)品水效標(biāo)準(zhǔn)、實施規(guī)則、水效標(biāo)識樣式和規(guī)格。2012年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，明確提出“逐步實行用水產(chǎn)品用水效率標(biāo)識管理”。 2012年，水利部和國家質(zhì)檢總局啟動了《用水效率標(biāo)識管理辦法》起草工作。2016年，國家發(fā)改委會同水利部、國家質(zhì)檢總局研究起草了《用水效率標(biāo)識管理辦法（征求意見稿）》，現(xiàn)正向社會公開征求意見，該辦法預(yù)計于2016年底前頒布實施。

 水效領(lǐng)跑者是指同類可比范圍內(nèi)用水效率處于領(lǐng)先水平的用水產(chǎn)品、企業(yè)和灌區(qū)。我國在工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水領(lǐng)域開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動，制定水效領(lǐng)跑者指標(biāo)，發(fā)布水效領(lǐng)跑者名單，樹立先進(jìn)典型。2015年4月國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計劃》，提出要健全節(jié)水環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度。2015年10月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和2016年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，明確提出“開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動”。2016年4月國家發(fā)展改革委、水利部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，國家質(zhì)檢總局、國家能源局六部門聯(lián)合印發(fā)《水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動實施方案》，水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動在全國正式起步。

二、區(qū)別聯(lián)系

從目標(biāo)目的看，節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證、水效標(biāo)識管理、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動一脈相承，主旨都是推廣節(jié)水產(chǎn)品，引領(lǐng)技術(shù)進(jìn)步，倡導(dǎo)節(jié)水理念，建立節(jié)水型的生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式。 從工作程序看，三者都是在“政府搭臺”的前提下，體現(xiàn)了企業(yè)自愿性或自主性原則。在涵蓋范圍、工作對象、指標(biāo)體系、實施主體、獎懲措施、責(zé)任機(jī)制等方面，這三項制度既有交叉聯(lián)系，又有明顯的側(cè)重和區(qū)別。

1 涵蓋范圍

從制度的涵蓋范圍看，節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證的覆蓋面最大，涉及與居民相關(guān)生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)生活服務(wù)業(yè)和非傳統(tǒng)水資源利用等領(lǐng)域的節(jié)水產(chǎn)品。水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動范圍體現(xiàn)重點性，主要在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水領(lǐng)域開展，實施范圍包括用水產(chǎn)品、重點用水行業(yè)和灌溉面積 1 萬畝以上的灌區(qū)。水效標(biāo)識管理涵蓋范圍更為具體，主要側(cè)重節(jié)水潛力大、使用面廣的居民生活用水產(chǎn)品，包括坐便器、水嘴、淋浴器、小便器、便器沖洗閥、電動洗衣機(jī)、蹲便器、反滲透凈水機(jī)等（見圖1）。

圖1  水效管理相關(guān)制度涵蓋范圍示意

 2 工作對象

 節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證，是直接驗證節(jié)水產(chǎn)品符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范要求的一種技術(shù)手段，其工作對象面較廣，主要是生產(chǎn)節(jié)水產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)。水效標(biāo)識管理是對主要用水產(chǎn)品節(jié)水水平進(jìn)行分級、標(biāo)識，相對于節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證，其工作對象涉及節(jié)水產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售等多個環(huán)節(jié)，工作對象更具體、更細(xì)化，主要為列入目錄產(chǎn)品的生產(chǎn)者、進(jìn)口商、銷售者。水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動的工作對象則更加具體，側(cè)重于標(biāo)桿性、示范性和引導(dǎo)性，主要針對在工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水領(lǐng)域用水效率處于領(lǐng)先水平的用水行業(yè)、企業(yè)和灌區(qū)（見圖2）。

圖2  水效管理相關(guān)制度工作對象示意

 3 指標(biāo)體系

 節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證的指標(biāo)包括節(jié)水性能、節(jié)水產(chǎn)品質(zhì)量、節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、批量生產(chǎn)、供貨能力、售前售后服務(wù)、備品備件供應(yīng)等，參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)為國家及行業(yè)現(xiàn)行有效的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。水效標(biāo)識是附在節(jié)水產(chǎn)品上的信息標(biāo)簽，水效等級標(biāo)準(zhǔn)是在節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證基礎(chǔ)上制定，其指標(biāo)包括流量、額定用水效率等級、所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)號等，參數(shù)計劃按水效高低劃分為市場準(zhǔn)入、平均水平、比較節(jié)水、水耗最低等多個等級，分別用不同顏色標(biāo)示引導(dǎo)用戶和消費(fèi)者選擇。水效領(lǐng)跑者的指標(biāo)包括水效指標(biāo)、銷售規(guī)模、質(zhì)量性能、質(zhì)量管理體系、供應(yīng)體系、售后服務(wù)等，參數(shù)相對于節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證和水效標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)更高，基本所有指標(biāo)均要達(dá)到國家及行業(yè)現(xiàn)行有效的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的最高值。可以說，節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證主要解決節(jié)水產(chǎn)品“是不是”的問題，水效標(biāo)識管理主要解決節(jié)水產(chǎn)品“好不好”的問題，水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動則主要解決節(jié)水產(chǎn)品“尖不尖”的問題（見圖3）。

圖3 水效管理相關(guān)制度指標(biāo)體系示意

 4 實施主體

 節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨立評價，取得節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證證書的產(chǎn)品、設(shè)備優(yōu)先列入政府采購目錄。目前全國擁有節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證資質(zhì)的機(jī)構(gòu)有6家，主要包括中國質(zhì)量認(rèn)證中心、北京新華節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證有限公司、北京中水潤科認(rèn)證有限公司等。水效標(biāo)識管理計劃采取“企業(yè)自我聲明+水效信息備案+政府事后監(jiān)管”的實施模式，國家發(fā)展改革委、水利部、國家質(zhì)檢總局和國家認(rèn)監(jiān)委會同有關(guān)部門制定公布實施用水效率標(biāo)識產(chǎn)品目錄，指定授權(quán)機(jī)構(gòu)開展水效標(biāo)識的注冊、核驗、公告和監(jiān)督檢查等工作。水效領(lǐng)跑者的遴選是在水效指標(biāo)達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)1級以上，具有取得資質(zhì)認(rèn)定的檢驗檢測機(jī)構(gòu)出具的第三方水效檢測報告或獲得經(jīng)批準(zhǔn)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)頒發(fā)的節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證證書的基礎(chǔ)上，各項指標(biāo)參數(shù)均達(dá)到領(lǐng)先水平，由國家發(fā)展改革委會同水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家質(zhì)檢總局等部門組織專家對上報材料進(jìn)行評審并進(jìn)行公示（見圖4）。

圖4  水效管理相關(guān)制度實施主體示意

 5 獎懲措施

 節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證屬于自愿性產(chǎn)品合格認(rèn)證，配套措施主要以獎勵為主，工信部、水利部、全國節(jié)水辦定期公布《國家鼓勵發(fā)展的節(jié)水產(chǎn)品（設(shè)備）目錄》，《目錄》以《節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證目錄》為基礎(chǔ)，對通過認(rèn)證的企業(yè)和產(chǎn)品，優(yōu)先納入《目錄》，《目錄》作為制訂政府采購、企業(yè)所得稅優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)目錄和財稅優(yōu)惠政策的產(chǎn)品依據(jù)。水效標(biāo)識管理具有強(qiáng)制性和統(tǒng)一性，配套措施考慮獎懲相結(jié)合，在市場準(zhǔn)入、政府采購、產(chǎn)品補(bǔ)貼、企業(yè)稅收減免等政策中加大支持力度，對于應(yīng)當(dāng)標(biāo)注而未標(biāo)注水效標(biāo)識的產(chǎn)品規(guī)定不得上市銷售，對于未辦理水效標(biāo)識備案或使用水效標(biāo)識不符合規(guī)定的情況，視情節(jié)嚴(yán)重給予相應(yīng)的懲罰。與前二者相比較，水效領(lǐng)跑者的獎懲措施都更加鮮明：與現(xiàn)行節(jié)能產(chǎn)品補(bǔ)貼政策面向所有符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的“普惠制”不同，它只針對作為同類可比范圍內(nèi)用水效率處于領(lǐng)先水平的用水產(chǎn)品、企業(yè)和灌區(qū)采取獎勵措施。政府通過財政補(bǔ)貼（獎補(bǔ)）等激勵政策，激勵水效水平最高的少數(shù)節(jié)水產(chǎn)品，一旦市場上有更多同類產(chǎn)品達(dá)到這一水效水平，政府就將激勵的水效標(biāo)準(zhǔn)提高到新的最高水平并給予新一輪激勵，依此滾動實施。水效領(lǐng)跑者稱號實行動態(tài)化管理，對不符合水效領(lǐng)跑者條件、弄虛作假、違規(guī)等行為的，實行撤銷稱號、三年內(nèi)不得申報水效領(lǐng)跑者、公開曝光等處罰措施（見圖5）。

圖5 水效管理相關(guān)制度獎懲措施示意

 6 責(zé)任機(jī)制

 節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨立評價，評價的科學(xué)性和有效性要求較高，認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證后監(jiān)督責(zé)任重大。按照程序規(guī)定，認(rèn)證機(jī)構(gòu)對獲證企業(yè)的監(jiān)督每年不會少于一次，以確保工程質(zhì)量保證能力和獲證產(chǎn)品能夠持續(xù)滿足認(rèn)證要求，評定合格的企業(yè)及產(chǎn)品可繼續(xù)保持認(rèn)證證書。水效標(biāo)識管理涉及政府主管部門、生產(chǎn)者（進(jìn)口商）、銷售者、檢測實驗室、授權(quán)機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者等多個方面，各方監(jiān)督管理責(zé)任義務(wù)都十分嚴(yán)格和明確。水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動具有選拔性，遴選過程客觀公正十分重要，政府主管部門責(zé)任重點是動態(tài)化監(jiān)督管理，運(yùn)用社會公示、公開曝光等方式也可強(qiáng)化社會監(jiān)督責(zé)任（見圖6）。

圖6 水效管理相關(guān)制度責(zé)任機(jī)制示意

 三、統(tǒng)籌建議

 1 形成工作合力

 從發(fā)展歷程看，節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證開展最早，時間最長，積累的成果和經(jīng)驗最豐富，社會認(rèn)知度也相對較高。從實施部門看，水效標(biāo)識管理和水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動增加了國家發(fā)展改革委等宏觀調(diào)控部門。從改革創(chuàng)新看，水效標(biāo)識管理增加對網(wǎng)購產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)交易的規(guī)定，水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動規(guī)定“對弄虛作假的企業(yè)（單位）和第三方檢測機(jī)構(gòu)，將納入全國信用信息共享平臺，在信用中國網(wǎng)站公開曝光，對失信行為實施聯(lián)合懲戒”等，既符合實踐，又富有新意。作為水效管理的共同抓手，建議在充分發(fā)揮節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證、水效標(biāo)識管理和水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動各自優(yōu)勢作用的基礎(chǔ)上，更加注重協(xié)同配合、取長補(bǔ)短，共同推進(jìn)貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先”方針取得實效。

 2 建立業(yè)務(wù)鏈條

 水效標(biāo)識中水效等級標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)是節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證，水效領(lǐng)跑者遴選的基礎(chǔ)是具有取得資質(zhì)認(rèn)定的檢驗檢測機(jī)構(gòu)出具的第三方水效檢測報告，或是獲得經(jīng)批準(zhǔn)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)頒發(fā)的節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證證書。從這些規(guī)定可以看出，節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證、水效標(biāo)識管理、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動業(yè)務(wù)之間存在內(nèi)在的緊密的鏈條。就用水產(chǎn)品而言，節(jié)水認(rèn)證、水效標(biāo)識和水效領(lǐng)跑者可以代表“準(zhǔn)入”、“評級”、“領(lǐng)跑”由低到高依次遞進(jìn)的三個階段，前者應(yīng)該依次是后者的必要條件。建議統(tǒng)一節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)志、水效標(biāo)識、水效領(lǐng)跑者標(biāo)志的基本元素和設(shè)計風(fēng)格，自下而上建立一套覆蓋“底線約束”到“先進(jìn)帶動”全鏈條、全環(huán)節(jié)的水效管理體系。

 3 統(tǒng)一產(chǎn)品范圍

 根據(jù)水利部科技推廣中心公布的《2015年節(jié)水認(rèn)證產(chǎn)品信息》，產(chǎn)品范圍涉及農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)村飲水安全、工業(yè)節(jié)水、城鎮(zhèn)生活節(jié)水三大領(lǐng)域，包括230多家企業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)備、塑料管材管件、水泵、閥門及機(jī)電設(shè)備、水處理（凈化）設(shè)備、城鎮(zhèn)生活節(jié)水產(chǎn)品等6類1092種產(chǎn)品。目前計劃納入水效標(biāo)識產(chǎn)品目錄的，主要是2010年以來國家發(fā)布了水效標(biāo)準(zhǔn)的坐便器、水嘴、淋浴器、電動洗衣機(jī)、反滲透凈水機(jī)等生活用水產(chǎn)品。水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動實施范圍除用水產(chǎn)品外，還包括重點用水行業(yè)和灌區(qū)。隨著節(jié)水型社會建設(shè)的全面推進(jìn)，建議進(jìn)一步統(tǒng)一節(jié)水認(rèn)證、水效標(biāo)識、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)的產(chǎn)品范圍，逐步一致擴(kuò)大到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域用水產(chǎn)品。 

 4 注重動態(tài)管理

 從制度設(shè)計看，經(jīng)過節(jié)水認(rèn)證、水效標(biāo)識注明和水效領(lǐng)跑者遴選，節(jié)水產(chǎn)品應(yīng)該會形成一個金字塔型的結(jié)構(gòu)。這個金字塔一方面要加強(qiáng)塔基、塔身、塔尖的數(shù)量建設(shè)，一方面還要注重優(yōu)勝劣汰強(qiáng)化品質(zhì)。國家旅游局近年強(qiáng)化5A級旅游景區(qū)退出機(jī)制，對景區(qū)實行動態(tài)化管理，通過媒體向社會公開，相關(guān)景區(qū)及時整改整頓，取得了良好的效果。建議水效管理參考借鑒相關(guān)管理經(jīng)驗，綜合運(yùn)用節(jié)水產(chǎn)品論證、水效標(biāo)識管理、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動中規(guī)定的監(jiān)督懲罰措施，定期修訂更新產(chǎn)品目錄及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，特別是落實完善強(qiáng)制性的高耗水工藝、技術(shù)和裝備淘汰退出機(jī)制，加大市場和社會監(jiān)督力度，實現(xiàn)節(jié)水產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

 5 整合機(jī)構(gòu)資質(zhì)

 無論是節(jié)水產(chǎn)品論證，還是水效標(biāo)識檢測和水效領(lǐng)跑者遴選，都十分注重發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用。目前全國擁有節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證資質(zhì)的機(jī)構(gòu)有6家，水效第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)尚待明確，水效領(lǐng)跑者遴選依托的是上述兩類專業(yè)機(jī)構(gòu)。考慮到水效管理的專業(yè)需求和業(yè)務(wù)前景，建議一方面鼓勵做強(qiáng)專業(yè)的分類認(rèn)證檢驗檢測機(jī)構(gòu)，另一方面鼓勵發(fā)展節(jié)水認(rèn)證、水效檢測、水效領(lǐng)跑者鑒定“三合一”的綜合性評審機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，減少重復(fù)建設(shè)，努力實現(xiàn)機(jī)構(gòu)信息共享和評定結(jié)果互認(rèn)。資質(zhì)整合上也可考慮設(shè)定甲、乙、丙三個等級，其中甲級資質(zhì)可以承擔(dān)節(jié)水認(rèn)證、水效檢測、水效領(lǐng)跑者鑒定綜合業(yè)務(wù)，乙級資質(zhì)可以承擔(dān)節(jié)水認(rèn)證和水效檢測業(yè)務(wù)，丙級資質(zhì)只能承擔(dān)節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證業(yè)務(wù)。