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李晶：新疆水權(quán)改革經(jīng)驗與啟示

時間：2017-08-01 來源：中國水利

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    新疆維吾爾自治區(qū)地處我國西北邊陲，是典型的內(nèi)陸干旱區(qū)，年均降雨量僅150 mm，水資源嚴(yán)重短缺，且農(nóng)業(yè)用水占比過高。2015 年新疆水資源開發(fā)利用量577 億m3，超出2030 年用水總量控制指標(biāo)近51 億m3，其中農(nóng)業(yè)用水546.44 億m3，占總用水量的94.7%。針對用水總量超限、用水結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀， 新疆開展了水權(quán)改革和其他相關(guān)改革，在優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、提高水資源利用效率和效益、保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。 

　　一、主要做法與成效 

　　1.全面部署水權(quán)改革，積極開展水權(quán)試點 

　　2011 年，自治區(qū)水利廳提出“在有條件的區(qū)域， 積極開展水權(quán)交易、轉(zhuǎn)讓試點工作”，并要求14 個地州開展水權(quán)改革探索工作。2014 年，自治區(qū)黨委召開全疆水權(quán)水價綜合改革試點現(xiàn)場會，提出要盡可能減少通過行政審批取得水權(quán)的行為，今后新增工業(yè)用水原則上不再通過行政審批取得；要明確農(nóng)業(yè)用水及其他用水戶初始水權(quán)， 在發(fā)放水權(quán)證的基礎(chǔ)上，用水戶結(jié)余水量通過水權(quán)交易中心上市交易，價格可以隨行就市，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置與可持續(xù)利用。 

　　2.吐魯番市開展水權(quán)交易，重點解決工業(yè)用水不足問題 

　　吐魯番市水權(quán)改革始于向工業(yè)轉(zhuǎn)讓水權(quán)。2011 年，吐魯番市在全疆率先啟動水權(quán)改革工作，出臺《吐魯番地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》，明確新增工業(yè)用水一律通過購買水權(quán)的形式取得水資源使用權(quán)。還制定出臺了《吐魯番地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水定額指標(biāo)（試行）》，為農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配提供依據(jù)。2011 年以來，吐魯番市先后與新疆萬向化肥能源有限公司、中鋁新疆鋁電有限公司等多家企業(yè)簽訂了水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同， 轉(zhuǎn)讓水量共4 750萬m3，轉(zhuǎn)讓費4.75 億元，目前已到位2.2 億元。 

　　吐魯番市的水權(quán)改革，極大提高了各縣（市）加快水庫建設(shè)、推廣高效節(jié)水、退地減水等工作的積極性，在降低區(qū)域用水總量、優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、緩解地下水水位下降及生態(tài)環(huán)境惡化等方面也取得了很好的成效。 

　　3.昌吉回族自治州開展農(nóng)業(yè)水權(quán)改革，重點促進(jìn)退地節(jié)水 

　　昌吉回族自治州（以下簡稱昌吉州）水權(quán)改革以農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)和交易為核心展開，并隨著農(nóng)業(yè)水價綜合改革和退地節(jié)水的綜合部署逐步深入。2014 年，昌吉州制定改革方案并配套出臺了《農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配及水量交易管理辦法（暫行）》，在農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配、交易、配套措施制定等方面取得了實效。 

　　①全面開展農(nóng)業(yè)用水確權(quán)發(fā)證。明確只有二輪承包地享有初始水權(quán)，具體包括牧民定居人均分配不少于5畝（1 畝=1/15 hm2，下同）的人工飼草料地、移民安置土地、村集體按相關(guān)文件規(guī)定不超過10%的預(yù)留機動地。目前，全自治州466.89 萬畝二輪承包地全部頒發(fā)了農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)證（卡），共計14.31 萬本，發(fā)放率達(dá)100%。 

　　②探索開展農(nóng)業(yè)水權(quán)回購和交易。明確農(nóng)民依法取得的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)在使用節(jié)水灌溉技術(shù)后，其節(jié)余水量可進(jìn)行交易。小量的節(jié)余水量可在農(nóng)戶之間自主交易；具備工業(yè)、城鎮(zhèn)供水條件的區(qū)域，政府通過搭建水量收儲交易平臺，以不低于3 倍的執(zhí)行水價回購農(nóng)戶初始水權(quán)份內(nèi)的節(jié)余水量。2016 年，呼圖壁縣雀兒溝鎮(zhèn)把定額內(nèi)節(jié)余的629萬m3 水量轉(zhuǎn)讓給五工臺鎮(zhèn)， 交易額135.82 萬元。目前，回購轉(zhuǎn)移（工業(yè)、城市生活）水量達(dá)到3 424 萬m3。全自治州農(nóng)業(yè)節(jié)水農(nóng)戶與農(nóng)戶、村與村、灌區(qū)與灌區(qū)之間的交易已成常態(tài)。 

　　③配套相關(guān)改革措施。一是執(zhí)行差異化水價。按照“一次定價、分步實施” 的原則， 在成本水價測算中，以“十一五” 末形成的水利工程資產(chǎn)為基數(shù)， 核準(zhǔn)的成本水價為0.144 元/m3。在水價執(zhí)行中，對水權(quán)額度內(nèi)用水（即二輪土地定額內(nèi)用水）實行價格保護(hù)政策，即按照分年實施方案批準(zhǔn)的基本水價：2015 年執(zhí)行70%，2020 年執(zhí)行100%； 對水權(quán)額度外用水（包括二輪承包地超定額用水和二輪承包地以外土地用水）， 按照批準(zhǔn)成本水價的2 倍計收水費。二是征收資源水費。對水權(quán)額度外用水，包括二輪承包地超定額用水和二輪承包地以外土地用水，按照地表水0.1 元/ m3、地下水0.25 元/m3 的標(biāo)準(zhǔn)， 按量計征水資源補償費。在收取的資源水費中提取25%， 通過“ 以獎代補、先建后補”的形式用于末級渠系改造，緩解農(nóng)村水利工程“有人用、無人管、無錢修”的情況。三是嚴(yán)控地下水開采。出臺《自治州實施井電雙控取用地下水管理辦法（試行）》，“以水定電、以電控水”，對10 100 眼農(nóng)灌井實施“井電雙控”管理。開展非法井整治行動，目前處理了1 089 眼非法機井， 占非法機井?dāng)?shù)量的96%，以此確保農(nóng)灌井零增長，嚴(yán)控國有農(nóng)用地取用地下水。 

　　二、經(jīng)驗與啟示 

　　1.因地制宜推進(jìn)水權(quán)改革，探索形成水權(quán)水市場建設(shè)的不同路徑 

　　水權(quán)水市場建設(shè)與一個地區(qū)的區(qū)情、水情緊密相關(guān)。新疆各地在探索推進(jìn)水權(quán)水市場建設(shè)過程中，以需求為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，形成了具有差異性的改革路徑。表現(xiàn)較明顯的是昌吉州與吐魯番市的水權(quán)改革，二者區(qū)別如下： 

　　①水權(quán)確權(quán)范圍和層級存在差別。昌吉州在全自治州推進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)，并已確權(quán)到戶。吐魯番對農(nóng)業(yè)水權(quán)的確權(quán)剛剛起步，已開展的鄯善縣水權(quán)確權(quán)試點， 主要是確權(quán)到協(xié)會，少數(shù)確權(quán)到農(nóng)戶。 

　　②水權(quán)交易類型存在差別。昌吉州的水權(quán)交易主要有兩種，即農(nóng)戶間的交易、政府向農(nóng)戶的回購，不存在灌區(qū)直接向企業(yè)轉(zhuǎn)讓水權(quán)的情況。企業(yè)用水直接由供水公司按合同供水，不再實行水權(quán)交易。在吐魯番市，農(nóng)戶間的水權(quán)交易則很少發(fā)生，現(xiàn)有的水權(quán)交易主要體現(xiàn)為向企業(yè)轉(zhuǎn)讓水權(quán)，即由新增取用水的工業(yè)企業(yè)與政府簽訂協(xié)議，并交納水權(quán)轉(zhuǎn)讓費， 政府通過建設(shè)水庫、改造灌區(qū)、實施節(jié)水等方式，解決企業(yè)用水問題。同時，為避免有的企業(yè)需通過市場交易有償取得水權(quán)，有的企業(yè)可通過向政府申請無償取得水權(quán)的“雙軌制”情況發(fā)生，吐魯番市明確規(guī)定不再無償新批取水許可。造成昌吉州和吐魯番市水權(quán)改革存在上述差別的主要原因如下： 

　　①水資源要素的制約作用存在顯著差異。吐魯番市和昌吉州都屬于水資源短缺地區(qū)，但水資源要素對兩個地區(qū)的制約作用明顯不同。目前，吐魯番市用水量超過2030 年用水總量控制指標(biāo)約1 億m3，近年通過新建水源工程，供水能力明顯增加，因此現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用水基本上能夠予以保障。而昌吉州現(xiàn)狀超采地下水高達(dá)12 億m3，加上地表水超用部分，總計約超用14 億m3， 用水總量控制和退地節(jié)水的壓力巨大。 

　　②水權(quán)改革需求不同。近年，吐魯番市上馬了一批工業(yè)企業(yè)，新增用水需求大，在政府節(jié)水供水投資不足的情況下，迫切需要通過水權(quán)交易增加節(jié)水供水工程投入，因此其水權(quán)改革最迫切需要解決的問題是如何運用市場機制滿足企業(yè)新增用水。而昌吉州水權(quán)改革的關(guān)鍵是要在確權(quán)過程中大幅度壓減現(xiàn)狀用水， 因此需要區(qū)分二輪承包地或非二輪承包地等土地類型，對終端用水戶進(jìn)行確權(quán)，逐步實現(xiàn)退地節(jié)水。 

　　③企業(yè)承受力不同。吐魯番市需要購買水權(quán)的企業(yè)以石油、化肥等資源型企業(yè)居多，企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展高度依賴于當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源，潛在利潤較高，承受能力較強， 具有購買水權(quán)的意愿和能力，可提供資金進(jìn)行灌區(qū)節(jié)水或供水水源建設(shè)。而昌吉州工業(yè)不發(fā)達(dá)，政府需要通過各種途徑招商引資，往往將解決用水問題作為吸引企業(yè)落地的重要前提，在此背景下很難要求企業(yè)在水費之外額外繳納一筆水權(quán)交易費。 

　　2.將確權(quán)與其他改革措施相結(jié)合，發(fā)揮水權(quán)確權(quán)的“牛鼻子”作用 

　　①將水權(quán)與土地權(quán)相結(jié)合，提高水權(quán)確權(quán)的約束力。面對地多水少、退地節(jié)水壓力巨大的實際情況，昌吉州將水權(quán)與土地權(quán)緊密捆綁，明確只有二輪承包土地以及部分人工飼草料地、移民安置土地、村集體的特定預(yù)留機動地才具有農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，其余類型土地不具有水權(quán)或僅被賦予臨時水權(quán)， 提高了水權(quán)確權(quán)的約束力。在土地抵押時，需要二輪土地承包證和水權(quán)證“兩證齊全”才能辦理。 

　　②將水權(quán)確權(quán)與水價改革相結(jié)合， 為執(zhí)行差異水價提供了基本依據(jù)。通過對水權(quán)額度內(nèi)用水和水權(quán)額度外用水實行有明顯差異的水價，并對水權(quán)額度外用水征收水資源補償費，昌吉州建立了水資源要素對土地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的倒逼機制。在后續(xù)管理中， 可以運用水價這一經(jīng)濟(jì)杠桿，不斷壓縮非二輪承包經(jīng)營者的利潤空間， 使他們逐步放棄農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)，實現(xiàn)退地還水的目的。 

　　③將水權(quán)確權(quán)與水權(quán)交易相結(jié)合，為節(jié)約用水提供了內(nèi)生動力。農(nóng)戶對于水權(quán)份額內(nèi)節(jié)約的水量，可以在農(nóng)戶之間交易，或由政府以不低于3 倍的執(zhí)行水價進(jìn)行回購， 為確權(quán)后節(jié)約用水提供了重要的內(nèi)生動力。 

　　3.推進(jìn)水資源管理精細(xì)化，為水權(quán)水市場建設(shè)提供支撐 

　　水權(quán)的確權(quán)與交易， 需要扎實的基礎(chǔ)工作作為支撐， 包括精確的計量監(jiān)控設(shè)施、完善的工程條件、較強的水資源管理能力等。新疆昌吉州等地區(qū)，在水權(quán)確權(quán)和交易過程中同步推進(jìn)水資源管理的精細(xì)化，取得了良好成效。 

　　以昌吉州瑪納斯縣為例，主要做法是：①強化用水計量。樂土驛鎮(zhèn)、六戶地鎮(zhèn)等10 萬畝連片節(jié)水增糧增棉農(nóng)業(yè)示范區(qū)全部安裝了智能計量管理系統(tǒng)，實現(xiàn)灌溉用水精準(zhǔn)計量。②建立覆蓋到戶的水資源信息化管理系統(tǒng)。對用水戶的田地位置、灌溉輪次、灌溉時長、水源類型及用水量等進(jìn)行詳細(xì)登記，形成用水臺賬，實現(xiàn)水權(quán)的過程化管理。③加強用水者協(xié)會建設(shè)。全縣組建并成立農(nóng)民用水者協(xié)會總會9 個、分會116 個，已全部在民政部門登記注冊， 協(xié)會運行管理規(guī)范化達(dá)100%。在水權(quán)交易中，由協(xié)會代表用水戶完成預(yù)約、交易、收益分配等工作，促進(jìn)交易的規(guī)范化運作。 

　　三、面臨的困難和問題 

　　1.各地進(jìn)展不平衡 

　　現(xiàn)階段新疆水權(quán)改革還存在地區(qū)進(jìn)展不平衡的問題。在吐魯番市、昌吉州等北疆地區(qū)，尤其是在同時具有農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力和工業(yè)用水需求的地區(qū)，水權(quán)改革推進(jìn)較快。而在南疆地區(qū)，由于工業(yè)占比不大，水權(quán)從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”需求幾乎沒有， 培育水市場的環(huán)境尚不成熟、動力不足，水權(quán)改革進(jìn)展較慢。 

　　2.水市場總體還不發(fā)育 

　　總體上看，現(xiàn)階段水權(quán)交易市場總體上還不太發(fā)育。在吐魯番市和昌吉州，受經(jīng)濟(jì)下行、產(chǎn)能過剩等大環(huán)境的影響，開展水權(quán)交易的一些企業(yè)（主要是資源型企業(yè)）正在壓縮產(chǎn)能，經(jīng)營困難， 早期有購買水權(quán)意向的一些企業(yè)目前需求不強烈， 對水權(quán)水市場的進(jìn)一步推進(jìn)造成了較大影響。 

　　3.水權(quán)改革投入成本較高 

　　推進(jìn)水權(quán)水市場建設(shè)，需要一系列硬件條件的支撐， 如計量監(jiān)控設(shè)施、高效節(jié)水設(shè)施、信息化的交易平臺設(shè)施等。只有在提高農(nóng)業(yè)用水自動化、智能化管理水平，不斷完善計量設(shè)施及監(jiān)測設(shè)備的條件下，才能科學(xué)客觀地評估與計量農(nóng)業(yè)用水，更好地為水資源優(yōu)化配置提供技術(shù)支撐。由于財政投入的不足，目前僅在一些試點地區(qū)做到了硬件保障，而在投入不足的地區(qū)， 相關(guān)改革進(jìn)展比較緩慢，還需各級財政的資金支持。 

　　4.現(xiàn)有法律政策不能滿足水權(quán)制度建設(shè)需求 

　　現(xiàn)階段，對于水權(quán)制度建設(shè)中的一些關(guān)鍵問題， 如水權(quán)證的法律地位、水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容和期限、交易風(fēng)險的防控等，國家層面的上位法和政策都不能提供有力依據(jù)。部分地區(qū)根據(jù)本地實際先行出臺了一些地方性政策文件，其作用有限，尚不能完全滿足水權(quán)改革的“于法有據(jù)”需求。 

　　四、相關(guān)建議 

　　1.在適宜地區(qū)推廣新疆水權(quán)改革成功做法和經(jīng)驗 

　　建議在我國北方水資源短缺同時水資源管理基礎(chǔ)工作扎實、管理精細(xì)化程度較高的地區(qū)，特別是西部干旱地區(qū)，推廣新疆吐魯番市、昌吉州等地區(qū)的典型做法和經(jīng)驗，促使水權(quán)改革在更廣范圍發(fā)揮優(yōu)化配置水資源的作用。同時，在水資源管理較為粗放， 水權(quán)改革剛剛起步的地區(qū)，要側(cè)重彌補水資源管理短板，為水權(quán)水市場建設(shè)奠定基礎(chǔ)。 

　　2.加快法律政策制定修訂工作 

　　在已開展水權(quán)改革探索的地區(qū)，要在探索基礎(chǔ)上，將確權(quán)、交易等成熟經(jīng)驗上升為政策制度，明確確權(quán)的主體、對象、條件、方式、規(guī)則和流程，明確交易范圍、條件、程序、水資源用途管制、監(jiān)管等內(nèi)容，保障水權(quán)工作健康有序運行。同時，在國家層面要落實物權(quán)法定原則， 抓緊啟動水法、取水許可和水資源費征收管理條例等法律法規(guī)的修訂研究，在法律上明確水權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，構(gòu)建起包括水權(quán)確權(quán)、交易、監(jiān)管等在內(nèi)的具有中國特色的水權(quán)權(quán)利體系，為水權(quán)水市場建設(shè)提供法律依據(jù)。 

　　3.進(jìn)一步加大水權(quán)水市場建設(shè)的支持力度 

　　水權(quán)改革中，計量監(jiān)控、信息化建設(shè)、高效節(jié)水、工程建設(shè)等基礎(chǔ)支撐需要大量的資金投入，需財政資金大力支持。建議建立水利改革的獎懲機制，對積極推進(jìn)水權(quán)等改革工作的地區(qū)在項目安排、資金安排等方面加大支持力度，為改革順利推進(jìn)提供保障。此外，積極引入社會力量，探索通過合同節(jié)水等模式彌補水利短板，實現(xiàn)“雙贏”。 

　　4.注重水利改革措施的聯(lián)動與配套 

　　水權(quán)改革是尊重資源、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)政府、市場兩手發(fā)力的典型體現(xiàn)，與其他水利改革工作聯(lián)系緊密， 單一推進(jìn)難度較大，效果不佳。建議加強水權(quán)、水價、工程產(chǎn)權(quán)、吸引社會資本等改革舉措及高效節(jié)水、地下水壓采等工作的聯(lián)動與配套，將水權(quán)改革融入相關(guān)工作統(tǒng)籌推進(jìn)，切實讓水權(quán)制度在提升水資源利用效率和效益中發(fā)揮作用。