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水利項目推廣應(yīng)用ppp模式相關(guān)建議

時間：2017-04-07 來源：中國水利

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“十三五”時期，我國水利投資規(guī)模預(yù)計將達(dá)到2.4萬億元，水利投資需求巨大，社會資本是水利投資的重要來源，水利是國家推廣應(yīng)用政府和社會資本合作（Public Private Partnership，簡稱PPP）模式的重點領(lǐng)域。鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水利工程建設(shè)和運(yùn)營，有利于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，有利于提高水利管理效率和服務(wù)水平，有利于加快完善水安全保障體系。在國家發(fā)展改革委、財政部、水利部等有關(guān)部委和地方政府的共同推動下，一批水利PPP項目紛紛上馬，但在實踐中碰到諸多問題。為研究解決當(dāng)前水利項目推廣應(yīng)用 PPP 模式過程中存在的突出問題，在對國家層面水利項目PPP 試點和部分省區(qū)水利PPP項目實施情況調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出加快推進(jìn)水利項目PPP工作的有關(guān)對策建議。

一、我國水利項目 PPP現(xiàn)狀

1.政策密集出臺，助推 PPP 發(fā)展2014 年 11 月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于 創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕60號）以來，國務(wù)院及相關(guān)部委相繼出臺了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）等一系列文件，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范PPP項目的開展。2016年8月和10月，國家發(fā)展改革委、財政部相繼印發(fā)了《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號）、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），明確了政府和社會資本合作部門職責(zé)分工。據(jù)統(tǒng)計，2014 年以來僅國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布或聯(lián)合其他部門發(fā)布的文件就有20余份，如此密集政策文件的出臺在全國掀起了新一輪PPP熱潮。

2.推進(jìn)實踐探索，一批PPP項目上馬2015年3月，國家發(fā)展改革委財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號），并于5月確定黑龍江奮斗水庫工程、浙江舟山大陸引水三期等12個項目為第一批國家層面聯(lián)系的社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營試點項目，力爭通過2年左右的時間，探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，推動完善相關(guān)政策。目前，在國家層面試點的湖南莽山水庫、廣東高陂水利樞紐、重慶觀景口水利樞紐等試點項目PPP方案已經(jīng)落地實施；陜西、甘肅、浙江等省份結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，開展了水利項目PPP模式的實踐探索。以浙江為例，截至2016年6月底，全省已建立省級水利PPP項目庫，有PPP 合作意向的入庫項目20個，總投資440億元。溫州鹿城區(qū)甌江繞城高速至臥旗山段海塘工程等5個項目已成功簽約并開工建設(shè)，均采用BOT模式，總投資58.52億元，引入社會資本48.81億元。“十二五”期間，全國民間投資用于水利建設(shè)資金964億元左右，為“十一五”期間 5.4 倍。

3.結(jié)合工程實際，推動PPP相關(guān)工作各地結(jié)合水利項目特點，按照“依法合規(guī)、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥”的原則，推進(jìn)水利項目PPP工作。從運(yùn)作方式來說，目前多采用BOT模式。從項目實施機(jī)構(gòu)來看，一般由地方水行政主管部門或水利投融資平臺承擔(dān)。從社會資本投資方來看，主要以具有相應(yīng)施工資質(zhì)的國企為主，也有社會資本方與具有相應(yīng)施工資質(zhì)的單位組成聯(lián)合體中標(biāo)。從付費(fèi)的方式來看，對于防洪、水環(huán)境整治等公益性項目，主要采用政府購買服務(wù)的方式，有的地方把土地開發(fā)項目和水環(huán)境整治項目打捆，通過整治后土地升值獲得的額外收益補(bǔ)償開發(fā)商的建設(shè)成本；對于具有一定供水、發(fā)電收益的準(zhǔn)公益性項目，多采用使用者付費(fèi)結(jié)合政府補(bǔ)貼的方式，有的地方將項目經(jīng)營性部分進(jìn)行剝離出來，經(jīng)營性部分采用BOT的方式，公益性部分采取政府購買服務(wù)的方式。從特許經(jīng)營的期限來看，主要根據(jù)工程使用年限、投資回收期等綜合因素確定，一般不超過30年，但對于投資規(guī)模大、回報周期長的水庫等，可延長至30～50年。

二、存在的問題

1.政策法規(guī)不完善

一是政策間存在沖突。近幾年，國家發(fā)展改革委和財政部出臺了一系列PPP相關(guān)政策法規(guī)，財政部PPP政策導(dǎo)向重在資金管理，發(fā)改委重在項目管理，由于追求的政策目標(biāo)各異，許多規(guī)定不一致甚至相互沖突，造成PPP項目實施部門往往無所適從。例如，在缺乏上位法的情況下，PPP適用政府采購法還是招標(biāo)法的問題，兩者在投資方選擇方式、作用時效等方面有較大差別；對PPP項目實施機(jī)構(gòu)的規(guī)定不一致的問題等。二是實踐層面出現(xiàn)的一些法律問題。例如，沒有經(jīng)營性收入的PPP項目，在捆綁土地等資源時，是否需要走招拍掛程序；具有相應(yīng)施工資質(zhì)的社會資本方組建項目公司后，是否需要進(jìn)行 招標(biāo)投標(biāo)等。

2.缺少統(tǒng)籌推進(jìn)的部門

目前多以地方水行政主管部門或水利投融資平臺作為項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。水利PPP項目的運(yùn)作 過程中涉及發(fā)改、財政、審計、水利、住建、環(huán)保、安監(jiān)、消防等部門，協(xié)調(diào)的工作很多。一方面，除江蘇、浙江省等省份外，大多地方尚未建立政府層面的PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)制，僅靠水利部門推進(jìn)難度很大；另一方面，項目實施機(jī)構(gòu)普遍反映，自己具有哪些權(quán)責(zé)不清楚，項目實施過程中一旦出現(xiàn)合同約定之外的突發(fā)情況、爭議、糾紛等，不敢擅自決定，一旦造成損失將被問責(zé)，最后只能通過人大審議，但往往付出更多的時 間和經(jīng)濟(jì)成本。

3.增加了成本和監(jiān)管難度對于公益性項目或微利的準(zhǔn)公益性項目，社會資本不愿進(jìn)入，政府通過給予擔(dān)保、承諾、補(bǔ)償?shù)刃问轿鐣Y本，導(dǎo)致引入社會資本成本過高。在當(dāng)前金融融資環(huán)境較好的情況下，有些項目由政府來干更劃算，例如中國農(nóng)發(fā)重點建設(shè)基金年利率僅為1.2%，貸款期限為10～20年。在建設(shè)運(yùn)營階段，項目實施機(jī)構(gòu)即要對政府負(fù)責(zé)，又要與社會資本方進(jìn)行對接，增加了很多環(huán)節(jié)，特別是有的社會資本方對項目實施機(jī)構(gòu)高度依賴，項目實施機(jī)構(gòu)工作人員感嘆“只解決了錢的問題”。此外，還存在社會資本撤資、運(yùn)營不善、特許經(jīng)營者能力不足等諸多風(fēng)險，監(jiān)管難度加大。

4.與現(xiàn)有基建程序缺乏銜接發(fā)改委主要按基建項目程序?qū)PP項目運(yùn)行各環(huán)節(jié)做出規(guī)定，而財政部是按項目生命周期，把PPP項目劃分為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等5個階段，以及項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評估、財政承受能力論證等19個流程，兩套程序還缺乏有效銜接。項目實施機(jī)構(gòu)普遍反映，PPP項目程序多、亂，過于繁瑣。目前，國家發(fā)改委和財政部在推進(jìn)PPP工作的部門分工已經(jīng)明確，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目由國家發(fā)改委牽頭負(fù)責(zé)，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目由財政部牽頭負(fù)責(zé)。但這兩個領(lǐng)域在實踐當(dāng)中也存在一定的交叉。例如，城市防洪、供水等工程，既是基礎(chǔ)設(shè)施，提供的也是基本公共服務(wù)。

5.PPP項目實施能力不足有關(guān)PPP的政策法規(guī)眾多，專業(yè)性強(qiáng)，地方有關(guān)部門和項目實施機(jī)構(gòu)在實際操作當(dāng)中需要法律、金融、財務(wù)等專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗。目前，水利部門缺乏有關(guān)專業(yè)人才，對PPP政策不熟悉，對各種PPP模式的區(qū)別和適用范圍不清楚，對于社會資本方提出的融資方式似懂非懂，對于存在的風(fēng)險沒有引起重視，缺乏對PPP項目的宏觀把控，也難以實現(xiàn)有效的監(jiān)管。

三、有關(guān)對策建議

1.進(jìn)一步規(guī)范水利PPP項目管理從政策走向看，基礎(chǔ) 設(shè)施領(lǐng)域PPP已明確由發(fā)改部門牽頭，發(fā)改投資〔2016〕1744 號文件將水利列為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。從項目管理 要求看，項目建設(shè)程序是項目管理的內(nèi)在規(guī)律和要求，與投資主體無關(guān)。水利PPP項目大都以公益性或準(zhǔn)公益性為主，需要使用政府性資金，由政府發(fā)起，按照審核制程序進(jìn)行管理。因此，在水利工程建設(shè)程序的基礎(chǔ)上，結(jié)合PPP 項目運(yùn)作要求，水利PPP項目基本程序可以劃分為項目建議書、可行性研究報告、PPP 實施方案、初步設(shè)計、施工 準(zhǔn)備、建設(shè)實施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗收、后評價、移交等階段（如果過程當(dāng)中社會資本有退出的，還有退出階段）。從程序上看，比水利工程建設(shè)程序僅多了兩個環(huán)節(jié)，但各 個階段的工作要求與非PPP項目存在差異。

2.明確各階段工作的具體要求水利PPP項目建議書、可行性研究報告中資金籌集和回收方案、法人組建及運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容應(yīng)PPP模式加以設(shè)計。可行性研究報告經(jīng)審批后，由項目實施機(jī)構(gòu)組織編制項目實施方案，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補(bǔ)貼及財政承諾等核心事項。實施方案由 PPP項目聯(lián)審機(jī)制審查后，項目實施機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多種方式，選擇社會資本投資方，依法簽訂項目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理、回報方式、風(fēng)險分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容。項目合同簽訂后，項目資本方可依法設(shè)立項目公司，組織開展初步設(shè)計、施工準(zhǔn)備、建設(shè)實施等階段工作。待項目特許經(jīng)營期滿后，按合同約定，項目法人把項目移交給項目實施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。

3.審慎篩選適合的水利 PPP項目從政策層面來說，只要政府愿意付費(fèi)，任何水利項目都可采取PPP模式，唯一的約束是，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出，不能超過一般公共預(yù)算支出比例的10%。但是，不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目都適合采用PPP模式，即使是對PPP運(yùn)用較為成熟的英國、澳大利亞等國，PPP投資占有公共投資的比例也未超過15%。水利項目事關(guān)水安全，由于政策調(diào)整、價格變動等，社會資本方的參與可能會增加項目的建設(shè)和運(yùn)營的風(fēng)險。為了防范風(fēng)險，利用好社會資本，提高水利項目建設(shè)、運(yùn)營和管理效率，篩選水利 PPP 項目時，應(yīng)把握以下原則：一是選擇投資規(guī)模比較大的大 中型水利項目。除綜合水利樞紐、大城市供排水管網(wǎng)按中方控股的要求外，其他項目社會資本方投資占比原則上應(yīng) 大于51%，由社會資本方控股。二是選擇前期工作比較好的項目。前期工作不扎實，項目實施過程中工程規(guī)模、工程標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計方案、工程量等可能發(fā)生較大變更，項目實際 收益與預(yù)期存在較大的偏差，增加實施的不確定性。三是考慮社會資本方的綜合實力。在經(jīng)濟(jì)實力方面，最低資本金不得低于項目總投資額20%，近三年且連續(xù)三年均為盈利，上年末的資產(chǎn)負(fù)債率小于90%；在盈利能力方面，具有不低于項目投資估（概）算的投融資能力。此外，還應(yīng)在專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和信用狀況等方面做綜合考查。四是優(yōu)先選擇經(jīng)營性和準(zhǔn)公益性項目。這兩類項目具有一定的收益，可以減輕財政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)社會資本方通過提高公共服務(wù)能力和水平等增加收入，提高運(yùn)行管理效率。

4.合理確定社會資本投資回報率項目投資回報率是社會資本方最關(guān)注的核心問題。應(yīng)根據(jù)項目的投資風(fēng)險，合理確定項目的投資回報率，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。對“使用者付費(fèi)”的PPP項目，投資回報率可以選擇在長期貸款基準(zhǔn)利率基 礎(chǔ)上加2～3個風(fēng)險點。 如按中國人民銀行發(fā)布的現(xiàn)行5年期銀行貸款基準(zhǔn)利率5％左右計算，合理的投資回報率可以定在7%～8%左右。對政府購買服務(wù)或政府提供可行性缺口補(bǔ)助或補(bǔ)貼的PPP項目，投資風(fēng)險相對更小，投資回報更有保障，則其合理投資回報率可參照金融市場上無風(fēng)險收益率（通常為同期限國債利率）再加上2～3個左右風(fēng)險點來確定。按照目前10年期國債固定利率3%左右估算，這 類PPP 項目的合理投資回報率可設(shè)定為5%～6%左右，比同期銀行貸款基準(zhǔn)利率稍微高一點。

5.推進(jìn)地方水利投融資平臺轉(zhuǎn)型近年，水利投融資平臺為大規(guī)模水利建設(shè)提供了重要的資金支持。然而，為了預(yù)防地方債務(wù)風(fēng)險，規(guī)范融資平臺運(yùn)作，《中華人民共和國預(yù) 算 法》（2014年修訂）、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見 》（國發(fā)〔2014〕43號）均已明確剝離融資平臺的政府融資職能，水利投融資平臺面臨轉(zhuǎn)型之困。未來幾年政府債務(wù)主要任務(wù)是替換到期債務(wù)，因此地方基建項目還得依靠PPP模式吸引社會資本投資。這種模式既可與外地社會資本合作，也可在本地融資平臺進(jìn)行。地方水利投融資平臺應(yīng)抓住當(dāng)前大力推廣PPP模式的有利時機(jī)，依靠從事水利工程建設(shè)管理和投融資的豐富經(jīng)驗，以社會資本方身份，積極承攬水利PPP項目，推進(jìn)由政府注資為主向自負(fù)盈虧的融資模式轉(zhuǎn)變，努力化解存量債務(wù)，實現(xiàn)良性運(yùn)營。

6.加強(qiáng)PPP項目實施能力建設(shè)通過專題培訓(xùn)、專家講座、政策解讀、案例討論等方式，不斷提升水行政主管部門、水利投融資平臺相關(guān)人員對PPP模式的認(rèn)識水平和運(yùn)用能力。積極吸引法律、金融等行業(yè)專門人才參與水利PPP項目運(yùn)作。要充分借助、積極運(yùn)用法律、投資、財務(wù)、保險等專業(yè)咨詢顧問機(jī)構(gòu)的力量，提升PPP項目合同的科學(xué)性、規(guī)范性和操作性，充分識別、合理防控項目風(fēng)險，加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)政府、社會和市場主體共識，營造推廣運(yùn)用政府和社會資本模式的良好氛圍。健全信息公開制度，及時發(fā)布項目規(guī)劃、采購需求以及行業(yè)政策、市場需求等信息，增強(qiáng)政策透明度。提升公眾參與度，暢通公眾獲取和反饋有關(guān)信息的渠道，保障公眾的知情權(quán)、建議 權(quán)和監(jiān)督權(quán)。