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中小河流“河長制”長效管理模式探討

時間：2017-04-07 來源：廣東水利水電

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在經濟社會快速發展的大背景下，作為行洪通道、水資源載體及生態環境的重要組成部分，中小河流水質水環境呈日益惡化的趨勢，切實加強中小河流的管理與保護、探索中小河流長效管理機制已成為當前一項重要的現實課題。然而，由于歷史原因，我國的中小河流管理普遍存在“多龍治水”、管理責任落實較差的情況。為破解這一問題，各地在河流管理方面都進行了許多探索， 在此背景下，“河長制”應運而生。

1 “河長制”的起源和內涵

一般認為，“河長制”最早是2007 年由江蘇省無錫市在應對太湖藍藻爆發時推出的。當年，太湖藍藻大爆發，造成供水危機，當地政府被迫探尋治水新路子，“河長制”應運而生。其主要做法是無錫市黨政主要負責人分別擔任64 條河流的“河長”，把河流水質達標責任具體落實到人。由于該制度推出后成效顯著，成功控制并改善了太湖水環境質量，故此后全國各地( 如江蘇、云南、山東、浙江等) 均對該模式進行效仿。

可以看出，所謂“河長制”，就是對管轄范圍內的河道逐條明確由各級黨政領導擔任河長，負責落實該河道的整治和管理等各項措施，以實現河道水質與水環境的持續改善，保障和促進經濟社會的可持續發展。

“河長制”是從河流水質改善領導督辦制、環保問責制所衍生出來的水污染治理制度。該制度本質上是“地方人民政府對轄區內水環境質量負責的具體形式”，核心機制是目標責任制，基本思路是“由各級黨政主要負責人分級擔任各自轄區內河流的河長，在水污染防治規劃指導下通過目標分解、分級傳遞進行水環境治理，并通過嚴格的評價考核機制予以獎懲”。

在水利部《關于加強河湖管理工作的指導意見》( 水建管〔2014〕76 號) 、《水利部關于開展河湖管護體制機制創新試點工作的通知》( 水建管〔2014〕303 號)等法律法規和政策基礎上，2016 年廣東省印發《廣東省山區五市中小河流試行“河長制”的指導意見》，鼓勵“山區五市”( 韶關、河源、梅州、清遠、云浮) 探索創新，試行“河長制”。

從實施情況來看，由于具有任務具體化、責任明確化和考核剛性化等特點，解決了以往“各自為政、不相為謀”、“九龍治水、群龍無首”的問題，優化了資源配置，提高了治理效率，增強了整治力度，該制度一經誕生就顯示出一定的優越性，被認為是破解當前我國水環境治理困局的一種制度創新。然而，正因為是一種制度創新，“河長制”在發揮巨大作用的同時也不可避免地存在各種各樣的問題。筆者擬結合廣東省Q 區近期實施“河長制”的具體實踐，對該制度實施過程中存在的問題進行分析，并嘗試提出破解這些問題、完善這一制度的措施與對策。

2 Q 區“河長制”實施情況及問題分析

2. 1 Q 區河流原管理模式

長期以來，Q 區對上述中小河流實行的是統一管理與分級、分部門管理相結合的“多龍管水”模式，形成了地域上“城鄉分割”、職能上“部門分割”、制度上

“政出多門”的局面。具體表現為: 環保部門負責河道水污染的監督和管理; 水利部門負責河網水資源的調度，及河道整治、河道采砂的監管; 鄉鎮( 街道) 負責轄區內河道堤防的管理和養護; 無專職機構負責河道兩岸綠化維護及河道清障保潔。

上述管理模式的結果是管理的“內耗”和辦事低效，未能解決中小河流一系列嚴峻的問題，如河道無序采砂造成河床下切、違規違章建筑侵占河道行洪空間、水生態環境持續惡化等。為改善這種狀況，加強河道日常管理以適應試點區經濟社會快速發展和居民生活水平不斷提高的需要，Q 區從2015 年開始創新河湖管護模式，推行“河長制”。

2. 2 Q 區“河長制”實施情況

Q 區按照屬地管理原則，層層落實河湖管護主體、責任和經費的要求，在全區推行“河長制”，計劃到2016 年底，全區區級、鎮( 街) 級河道實現“河長制”全覆蓋。其具體措施如下:

1) 建立政府主導的組織協調機構

組建Q 區“河長制”工作領導小組，統一組織協調推進，由區長擔任領導小組組長。領導小組按常設機構要求下設“河長制”辦公室，“河長制”辦公室設在區水務局，負責組織推進區內“河長制”實施日常工作。區財政局、區環保局、區公安局、區國土資源局、區交通運輸局、區農業局、區林業局、區經信局等部門為成員單位。“河長制”辦公室負責擬訂管理制度和考核辦法，監督各項任務的落實，組織實施考核等工作，定期公布考核結果。

2) 組織機構分工及部門職責

區政府主要負責人對區“河長制”工作總負責，區政府有關負責人分別負責掛牌河流，組織協調掛牌河流治理任務的實施及目標的完成。建立區“河長制”工作領導小組。區政府是責任主體，應當根據水質斷面達標的要求，強化組織領導，明確政府各部門工作責任，實行屬地行政首長負責制下的“河長制”，制定“一河一策”的綜合整治辦法，采取有效措施削減主要污染物排放總量，加強生態修復重建，實施上下游生態補償機制，確保斷面水質達到控制目標。

3) 河長的設置和職責

根據河道的性質分別確定區級、鎮( 街) 級河長。區境內跨鎮( 街) 的水系干流河段由區領導擔任河長，區級相關部門為負責聯系部門，沿線鎮( 街) 政府為責任主體。各鎮( 街) 黨委、政府的主要負責人和相關負責人擔任轄區內河道的河長，同時明確負責聯系部門和責任主體。鎮( 街) 在確定鄉鎮級河長的同時，也可以根據河道實際，確定村級二級河長或河道管理保潔員。河長的職責主要有: ①對河道的水生態環境治理、建設負總責; ②建立河道管護保潔隊伍和管護制度;③協調落實河道維修養護經費; ④負責做好河道防汛工作; ⑤檢查河道工作維護、水域岸線資源管理; ⑥依法組織檢查處置各類河道內違法行為。

Q 區在全力推進中小河流治理項目建設工作過程中積極采取有效措施，取得了顯著的效果，推行“河長制”可以明確“河長”在民事協調、施工監督、工程驗收、建后管護等過程中的責任，通過落實各級“河長”或“河段長”，能夠確保責任落實、經費保障、措施有效。

2. 3 Q 區“河長制”問題分析

1) “法治”還是“人治”

從根本上看，Q 區“河長制”還是屬于“人治”的范疇———由當地黨委、政府的主要負責人負責河道治理的全面工作，其長官意志和個人威信的因素在工作中

具有很大作用。制度設計中，設置“河長制”工作領導小組及“河長制”辦公室，固然彰顯了動員組織效用，但也暴露了各級地方政府及其職能部門的“運動戰”心理和制度施行的短期效應隱患。該制度將治理水環境的各項職權集中于各地方主要領導手中，既破壞了各職能部門原有的機制和結構，又加重領導負擔，雖可開出猛藥，收一時之效，但長期來看卻是不可持續的，難保藥力過后不反彈。這種制度過于依賴人治，把水環境治理成效寄托于擔任“河長”的各級地方政府領導的重視程度、其可掌控行政資源的大小及監督問責力度，則必然導致治水績效的不平衡和治水力度的不穩定，存在著決策的隨意性和行為后果的不確定性。

2) “臨時”還是“持續”

如前所述，“河長制”是地方政府為了應對大規模爆發的水污染問題而采取的應急措施，本質上是一種臨時性措施。Q 區“河長制”不僅明確了區一級成立“河長制”辦公室，而且要求各鎮要建立相應的工作協調機制，負責本行政區域內“河長制”實施工作。毋庸置疑，這類臨時協調機構具有自身的優勢: 首先，它

不增加人員編制，基本不增加辦公經費，最大限度地節約了行政成本; 其次，它是一種“權力高密度集合的政治結構”，能夠在最短的時間內整合資源，果斷決策，且可以加強各部門之間的信息溝通和工作協作，使決策得以迅速實施。然而，由于缺乏充分的法律依據，這些機構存續時間長短難以確定，機構編制和人

員配置變動頻繁，工作人員對組織的認同感缺失，難以形成在永久性機構中滋生出來的對組織的道德感和責任感。中小河流治理是一項長期的系統工程，如果

沒有長效機制，在運動式治理過后，難保這些臨時協調機構不松懈，治河工作的持續性堪憂。

3) “單一”還是“多元”

中小河流治理是一項復雜的系統工程，必須根據各地實際情況進行靈活處理。Q 區“河長制”的最大特色是其通過區政府及其主要領導齊抓總管，自上而下地強勢推動，層層推進，條條落實，責任到人，嚴格考核。從實質上看，這是一種壓力型制度，其突出了自上而下的壓力，可能會抑制下級政府治水主體主觀能動性的發揮，形成千篇一律甚至是死水一潭的工作局面。易言之，在上級政府與“河長”嚴格、細密、高難度的考核指標體系重壓之下，下級只會中規中矩、亦步亦趨地做好規定動作，而自加壓力、自創新招的可能性微乎其微。而實際情況是，由于地域差異，下級政府比上級政府更了解本地區的信息和偏好，因而在本地區的水環境治理中更能夠做出科學的決策。因此，“河長制”的推行雖然有助于Q 區政府念好“緊箍咒”，但各鎮沒有足夠的自主權，不能針對本地實際靈活做出相應對策，治水的功效將有可能大打折扣。

3 構建“河長制”長效管理模式

由上述分析可知，“河長制”作為治河工作的一種創新制度，在短期內成效顯著，全國各地紛紛效仿。但是中小河流治理是一項復雜的長期工程，“河長制”在實施過程中必須處理好以下問題，逐步完善，形成一種長效模式，才可保證治河工作取得長久有效的成果。

1) 優化程序設計，提高法治化水平

在“河長制”推行過程中，要避免出現過于借重領導意志和個人威信、倉促決策、缺乏理性論證等現象，只有通過一整套合理、嚴格、實用、有效的程序設計，將實踐中形成的好的做法上升為規則與制度，用制度對治河思路決策和行為過程中領導個人自由裁量權進行必要的外在限制。這樣，對內可以防止因行政領導個人意志或認識變動引起治河工作思路的變化，導致治河工作虎頭蛇尾、造成不必要浪費; 對外，則可構成與公眾溝通交流的基本內容，有助于建立起公眾對行政行為公正性的信心。因此，建議Q 區通過立法將中小河流治理工作中存在的問題制度化，做到依靠制度而不是所謂“河長”來解決問題，使“河長制”的實施有章可循、有法可依。

2) 優化組織設計，提高持續化水平

在“河長制”推行過程中，要確立“河長制”辦公室等臨時性議事協調機構的設立標準，明確其設立依據，規范其機構編制和人事安排，避免機構人員的頻繁變動。此外，還需明確其機構定位和性質，應以任務導向為旨歸，除咨詢職能之外，有必要賦予其協調、監督等職責，但邊界必須明確劃定，確保機構任務導向明確、有效運行。再次，需要優化其運行機制，實現管理的制度化和程序化，要逐步建立和完善機構議事、協調、任務分配、工程項目立項實施與驗收、督查、考核評價、反饋修正等一系列規則與制度體系，并嚴格執行。總之，要通過有效的組織設計，建立規范高效的行政協助制度，使各有關部門面對水環境保護方面職能交叉、重疊事項能夠互相協作，形成合力，實現資源的集中、合理分配與使用，使“河長制”更加長久化、持續化。具體到Q 區“河長制”的實施，建議設置固定的組織部門，配備專業的工作人員，取代具有臨時性意味的“河長制”工作領導小組、“河長制”辦公室及各部門兼職人員，只有這樣，“河長制”工作才

能取得長久、持續的成績。

3) 優化指標設計，提高多元化水平

由于地域不同，自然地理條件、經濟發展程度、產業結構類型、居民環保意識等也可能大相徑庭，因此在中小河流治理工作中，充分發揮地方政府和下級政府主觀能動性十分重要。鑒于此，作為“河長制”的重要保障，考核指標體系的設計就要充分考慮到各地條件存在差異這一客觀事實，不能采用單一、死板的考核指標，而應引入自主化指標，并在整個指標體系中占有適當比重。唯有此才可解放下級“河長”的手腳，讓其根據當地的實際情況，靈活采取適宜的治河思路，使治河工作呈現多元化的局面。在Q 區“河長制”工作中，宜結合當地實際，加強考核制度及考核指標體系的建立和完善工作，適當引入河流自然、生態、美觀等主觀性指標，由當地民眾進行打分、考核;而傳統的水量、水質目標等硬性指標所占比例不宜超過70%。

4 結語

“河長制”具有任務具體化、責任明確化和考核剛性化等特點，是破解我國水環境治理困局的一種制度創新，通過對Q 區中小河流實施“河長制”的情況分析，仍存在著“人治”、“臨時”和“單一”等問題，為解決這些問題，構建中小河流“河長制”長效管理模式，需要從三個方面來優化和完善: ①優化程序設計，提高法治化水平; ②優化組織設計，提高持續化水平;③優化指標設計，提高多元化水平。需要指出的是，本文是對構建中小河流“河長制”長效管理模式的初步探討，作為一種制度創新，“河長制”的相關問題仍需進一步深入研究。